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2025年08月24日
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強農惠農是中央高度重視的戰略部署。自2004年以來，中央已連續多年以“一號文件”形式下發了關于“三農”問題的重要意見，先后出臺了一系列強農惠農的政策措施，為農民增收和農村發展提供了重要的政策支撐。從我們在四川的調研來看，中央的強農惠農政策在各地得到了較好落實，農民得到了真真切切的實惠。在西充，2009年農民政策性補貼收入為人均年收入貢獻了101元。在旺蒼，從2006年到2009年，在農民收入的增加部分中政策性補貼收入所占比重從10.8％上升到34.1％。特別值得一提的是，各地按統一要求采取的將補貼資金直接發放到農民專戶卡上的辦法，確保了補貼資金安全準確地到達農民手里，有效防止了發放中間環節的資金損失。
與此同時，我們也看到，由于歷史和現實的諸多因素的制約，農業農村發展的基礎依然十分薄弱，尤其是農業比較收益太低的問題引起了我們特別的憂慮:在四川的一些丘陵和山區地帶，每畝耕地近年產量收益每年僅有400－600元，如果除去農民自家勞動力成本，收益幾乎為零。在連片轉租土地規模經營的龍頭公司或種養大戶中，幾乎沒有以種糧為主業的。普通農戶種糧主要是為了解決自家吃飯問題，土地撂荒現象依然嚴重，在部分農業大縣里土地平均撂荒率接近20％，個別鄉、村季節性撂荒高達40％。由于種糧收益對農民收入增加幾乎沒有貢獻，農戶為了提高經濟收益普遍不愿多種糧食。
我們認為，糧食安全問題的背后是農民收入問題，如果種糧的收益不能成為農民收入增長的穩定支撐，勢必挫傷農民務農種糧的積極性。在調研中我們同時發現，農民收入持續增長的政策保障和長效機制尚待完善。在新的條件下“農民保持收入持續增長的難度在不斷增大”，城鄉居民收入差距在一些地方有繼續擴大的現象。因此，讓農民收入得到持續較快增長，既事關發展成果的公平分享，也是穩固農業發展基礎，確保糧食供給安全的關鍵所在。
現行強農惠農政策有待加強和完善
農業效益的提高和農民收入的增長，離不開強有力的政策支持。通過對強農惠農的政策體系及其在一些地方的落實情況的深入調研，我們有下述兩個方面的分析和判斷:
1.一些政策與基層實際脫節，政策效應逐年淡化。
一是惠農補貼過于分散零碎。目前，四川正在執行的惠農補貼共有20余項，對農民人均收入的貢獻在100—110元之間。資金量最大、覆蓋面最廣的是糧食直補，每畝達到107元。金額最少的是良種補貼，玉米、小麥、油菜每畝均為10元，水稻為每畝15元，絕大多數項目農戶一年單項領取數額在幾元到十幾元不等，有的補貼金額還抵不上農民領取成本。
二是惠農補貼標準偏低。種糧補貼標準從2004年每畝的13.68元起逐年增加，到2010年已達到107.13元，7年中增加了93.45元。而在這7年里，化肥、農藥、種子、塑料薄膜等農用生產資料和勞動力價格不斷攀升，補貼標準的增量部分基本被不斷上升的生產成本抵消，農民實際得到的實惠很少。
三是個別政策在執行環節與實際情況脫節。目前將種糧補貼直接發放到土地承包人專戶卡上的發放辦法，雖然有利于減少中間環節的資金損失，但也使代耕農戶和種糧大戶得不到應有的種糧補貼。
2.現行惠農政策未能充分照顧城市化背景下農民增收的現實需求。
隨著城市化步伐加快，農村社會結構和生活觀念正發生著重要而深刻的變化，農民增收出現新的政策需求，這些新變化和新需求是跨入新的發展階段的必然結果。由于我們的現有政策暫時沒有覆蓋，或剛剛啟動試點，總體上還十分薄弱，客觀上導致了農民新的支出，增加了農民增收的難度。一是農村基本社會保障需求。在調研中，農村基層干部和農民代表對農村最低生活保障、醫療保障、養老保障等社會保障問題表達了強烈的期盼。二是農村公共建設和公共服務需求。在丘陵和山區縣市，干部群眾最大的政策需求是農村公共設施建設問題。在條件稍好以及范圍更大的廣大農村，農民對農村公共服務建設的呼聲十分強烈。政府在新技術推廣、病蟲害防治、農業信息化建設等公共服務中如何發揮作用？種養大戶和龍頭公司的災害風險怎樣解決？農村金融服務瓶頸怎樣突破？這些都需要新的政策探索。三是土地、林地經營權流轉的收益保障需求。在城市化進程中，我們要讓農民從土地、林地經營權的轉讓中獲得應有的財產性收益。而在現有的政策背景下，農村土地收益的絕大部分流入了地方政府和企業，農民在土地收益的利益博弈中處于弱勢地位。因此，如何規范處理土地承包權和林地所有權流轉，既有利于土地的規模經營和農業的產業化發展，又有利于增加農民的土地、林地等財產性收入，成為新的歷史條件下農民增收最為迫切的政策需求。
助力農民持續增收 確保糧食供給安全
1.進一步整合現有政策，提高政策綜合效率。建議由中央綜合部門牽頭，對現有強農惠農政策進行一次全面評估，對一些分散于不同職能部門的相同項目進行協調整合。可將金額太少的補貼進行合并，由縣級財政打包，交鄉村兩級分戶管理，集中用于農村公共建設和公共服務。當前最迫切的，就是要盡快調整改進種糧補貼核發辦法，確保代耕代種農戶和種糧大戶能獲得應有補貼。改變按照承包土地面積計發的辦法，為按實際種植面積核準計發。
2.加大種糧補獎力度，提高農業比較效益。要在現有財政政策基礎上進一步增加財政資金投入比例，增強農業基礎保障能力。在目前的普惠制糧食直補政策基礎上，加大種糧補貼和獎勵力度。加大財政資金對農村公共設施和服務體系建設支持力度。
3.探索和創新推動農村生產要素流動的政策措施，保障農民合法的土地收入。
4.盡快探索建立城鄉居民同等享有的初級社會養老保障體系。
