順德高質(zhì)量重構(gòu)產(chǎn)業(yè)空間的實(shí)踐與探索
時(shí)間：2023-04-12 23:25:07
作者：曾真
中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院 曾 真
珠江三角洲地區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放的先行區(qū)域。憑借著“敢為天下先”的創(chuàng)新精神和毗鄰港澳的地緣優(yōu)勢(shì)，30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一路高歌，以?xún)H占全國(guó)0.43%的土地，產(chǎn)出了占全國(guó)10.3%的經(jīng)濟(jì)總量。順德是“珠三角模式”的探索者、先行者。改革開(kāi)放以來(lái)，順德?lián)屪ナ袌?chǎng)先機(jī)，以“四個(gè)為主”率先開(kāi)啟“農(nóng)村工業(yè)化”，村級(jí)工業(yè)區(qū)則是那個(gè)時(shí)期順德工業(yè)化的主要戰(zhàn)場(chǎng)。
村級(jí)工業(yè)區(qū)已不符合新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前順德全區(qū)共有382個(gè)村級(jí)工業(yè)區(qū)，幾乎每個(gè)村居都有1-2個(gè)村級(jí)工業(yè)區(qū)。村級(jí)工業(yè)園共占地13.5萬(wàn)畝，占用全區(qū)已投產(chǎn)工業(yè)用地面積的70%，卻只貢獻(xiàn)27%的產(chǎn)值和4.3%的稅收。村級(jí)工業(yè)區(qū)數(shù)量大、占地多、高消耗、低產(chǎn)出、環(huán)境治理難、安全隱患多等問(wèn)題凸顯，已不符合新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求。
推動(dòng)以村級(jí)工業(yè)區(qū)改造為主導(dǎo)的“二次開(kāi)發(fā)”對(duì)于順德已刻不容緩。前40年粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和土地利用方式使得順德的土地資源快速消耗，目前順德建設(shè)用地規(guī)模已逼近全區(qū)面積的50%，新增可開(kāi)發(fā)建設(shè)用地捉襟見(jiàn)肘。面對(duì)新一輪發(fā)展，土地資源正成為未來(lái)發(fā)展的最大掣肘。
實(shí)施以村級(jí)工業(yè)區(qū)改造為主線的“土地二次開(kāi)發(fā)利用”，是新時(shí)期必須“要闖的關(guān)”，也是順德高質(zhì)量發(fā)展、從根本上改變“農(nóng)村工業(yè)化”和“半城市化”現(xiàn)狀所必須邁越的“坎”，對(duì)于順德已刻不容緩。正因?yàn)槿绱耍樀聟^(qū)委區(qū)政府審時(shí)度勢(shì)，于2018年初將村級(jí)工業(yè)區(qū)改造列為“頭號(hào)工程”。
一、推動(dòng)村改，需要尋求體制機(jī)制和政策的創(chuàng)新突破
村級(jí)工業(yè)區(qū)問(wèn)題由來(lái)已久，改造的必要性十分顯見(jiàn)。但為什么理應(yīng)解決的問(wèn)題卻一直拖延至今卻得不到解決呢？究其原因，一旦真抓實(shí)干其間遇到的問(wèn)題和障礙確有一大堆，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。
怎樣鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與村改。村級(jí)工業(yè)區(qū)改造不可能都依仗政府來(lái)“操盤(pán)”，必須堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，讓企業(yè)主體參與進(jìn)來(lái)。但在原有的政策框架下，市場(chǎng)對(duì)村級(jí)工業(yè)區(qū)改造的響應(yīng)度不高，企業(yè)顧慮甚多：一是擔(dān)心參與進(jìn)來(lái)有沒(méi)有錢(qián)賺？二是擔(dān)心企業(yè)如果只作為“前期投資人”參與完土地整理之后，與土地開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有明確的協(xié)議關(guān)系，土地整理與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)不能“掛鉤”，此種擔(dān)憂(yōu)影響到企業(yè)參與村級(jí)工業(yè)區(qū)改造的積極性。
如何解決好國(guó)土空間規(guī)劃的剛性限制。調(diào)研表明，成板塊整體推進(jìn)的村級(jí)工業(yè)區(qū)改造用地范圍內(nèi)，往往包含部分的邊角地、夾心地、插花地等零星土地。如果不能修改既有的土地利用總體規(guī)劃，成區(qū)塊改造的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。
怎樣對(duì)待“歷史遺留問(wèn)題土地”。村級(jí)工業(yè)區(qū)的大規(guī)模建設(shè)始于1990年代初期，土地開(kāi)發(fā)主體是村集體。由于當(dāng)年土地和空間管控制度相對(duì)寬松，致使村級(jí)工業(yè)區(qū)在開(kāi)發(fā)建設(shè)中土地的“未批先用”、“少批多用”、“以租代征”現(xiàn)象及其普遍。這類(lèi)情況按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)“退還土地、拆除或者沒(méi)收建筑物、并處罰款”。如果簡(jiǎn)單按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，既偏離了實(shí)事求是的基本原則、也會(huì)極大的損傷基層群眾和村集體的利益訴求。
如何突破建設(shè)用地指標(biāo)的制約。“建設(shè)用地指標(biāo)”是上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)行土地開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)模控制的重要手段，事實(shí)證明各地區(qū)縣眾多建設(shè)項(xiàng)目往往因?yàn)椤坝玫刂笜?biāo)”不能獲批而“落不了地”、“開(kāi)不了工”。每年上級(jí)下達(dá)給順德的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)更是杯水車(chē)薪，僅僅用于滿(mǎn)足區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目落地建設(shè)，難以滿(mǎn)足村級(jí)工業(yè)改造的指標(biāo)需求。
怎樣優(yōu)化用地功能配比來(lái)平衡項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性能。按照現(xiàn)行規(guī)定，工業(yè)項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過(guò)總用地面積的7%，計(jì)容建筑面積不得超過(guò)總計(jì)容建筑面積的12%，其余的項(xiàng)目用地及建筑面積必須用作工業(yè)用途。順德推動(dòng)村級(jí)工業(yè)區(qū)改造，是以建設(shè)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)為基本導(dǎo)向，需要有良好的辦公及生活服務(wù)設(shè)施配套。同時(shí)，按照現(xiàn)行用地功能配比的有關(guān)規(guī)定，企業(yè)主體投資的回報(bào)周期長(zhǎng)、甚至難于實(shí)現(xiàn)投資與收益的平衡，極不利于企業(yè)主體參與村改。
二、創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)村改土地政策
順德區(qū)委區(qū)政府抓住“建設(shè)廣東省高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”的重大機(jī)遇，突出體制機(jī)制創(chuàng)新，大膽探索政策創(chuàng)新實(shí)踐。2019年以來(lái)，直面村級(jí)工業(yè)區(qū)改造中遇到的問(wèn)題，按照綜合、國(guó)土規(guī)劃、審批服務(wù)、搬遷執(zhí)法等四個(gè)大類(lèi)，制訂出臺(tái)了29項(xiàng)支持性政策。其中，專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)土規(guī)劃方面的新政就有11項(xiàng)，形成了有利于撬動(dòng)村級(jí)工業(yè)區(qū)改造的政策支持體系。
1、連片的村改項(xiàng)目，通過(guò)區(qū)內(nèi)平衡調(diào)整土地利用總體規(guī)劃
政策的針對(duì)性。按國(guó)家現(xiàn)有關(guān)于《土規(guī)》修改的有關(guān)規(guī)定，順德的村級(jí)工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目普遍都算不上是省重點(diǎn)項(xiàng)目，一般都不符合《土規(guī)》修改的條件。若按照現(xiàn)行的政策，村改過(guò)程中土規(guī)不符問(wèn)題暫無(wú)有效解決途徑。
政策創(chuàng)新舉措。針對(duì)上述情況，此次出臺(tái)的《村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造涉及土地利用總體規(guī)劃修改操作指引》做出相應(yīng)調(diào)整規(guī)定：對(duì)于連片改造的村級(jí)工業(yè)園改造整治提升項(xiàng)目，如不符合土地利用總體規(guī)劃的，在不突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、不減少耕地保有量且不涉及占用基本農(nóng)田的前提下，可憑區(qū)村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造聯(lián)審會(huì)議意見(jiàn)，申請(qǐng)修改土地利用總體規(guī)劃。
2、預(yù)支存量建設(shè)用地獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)
政策的針對(duì)性。目前每年上級(jí)下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)非常有限，主要用于滿(mǎn)足區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目需求，“杯水車(chē)薪”的新增建設(shè)用地指標(biāo)難以滿(mǎn)足村級(jí)工業(yè)改造的指標(biāo)需求。
政策創(chuàng)新舉措。為此，新近出臺(tái)的《預(yù)支存量建設(shè)用地獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)操作指引（試行）》規(guī)定，認(rèn)定為“三舊”改造的連片村級(jí)工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目，涉及的邊角地、夾心地、插花地需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，且預(yù)計(jì)當(dāng)年底完成或啟動(dòng)實(shí)施改造的，可以申請(qǐng)預(yù)支獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)，經(jīng)佛山市政府同意后，可將不超過(guò)連片改造面積預(yù)計(jì)獲得獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)的50%，按季度向省自然資源廳申請(qǐng)預(yù)支存量建設(shè)用地獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)。
3、完善歷史用地遺留問(wèn)題解決機(jī)制
政策的針對(duì)性。順德區(qū)13.5萬(wàn)畝村級(jí)工業(yè)園中涉及違法用地的約3.5萬(wàn)畝，且造成這種現(xiàn)狀的主要是因?yàn)轫樀鹿I(yè)化進(jìn)程早、當(dāng)年的政策體系不完善、執(zhí)法力度疏于今天。若僅按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)制執(zhí)行沒(méi)有說(shuō)服力，難以執(zhí)行到位，不利于問(wèn)題的真正解決。
政策創(chuàng)新舉措。按照“珍重歷史、實(shí)事求是”的原則，符合“三舊”改造條件的違法用地、違章建筑，可在只作出罰款決定后按現(xiàn)狀建設(shè)用地分類(lèi)完善手續(xù)。因歷史原因未能確權(quán)辦證的資產(chǎn)用地，可在只作出罰款決定后完善用地手續(xù)。
4、單一改造主體歸宗改造項(xiàng)目視同政府土地收儲(chǔ)
政策的針對(duì)性。單一主體收購(gòu)舊物業(yè)歸宗連片改造，若視作普通房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢⑸嫱恋卦鲋刀悺⒃鲋刀悺⑺枚惖龋瑫?huì)給改造項(xiàng)目帶來(lái)巨大的成本負(fù)擔(dān)。
政策創(chuàng)新舉措。2019年5月出臺(tái)的《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新（“三舊”改造）工作實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定，允許對(duì)單一改造主體歸宗改造項(xiàng)目在完善用地手續(xù)、稅費(fèi)征收等方面，視同政府土地收儲(chǔ)辦理。新政的執(zhí)行有利于合理避開(kāi)了土地歸宗交易過(guò)程中的額外稅賦，使得土地歸宗交易的稅賦降低接近90%左右。
5、合理配比工業(yè)用地的配套比例
政策的針對(duì)性。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，工業(yè)項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過(guò)總用地面積的7%，計(jì)容建筑面積不得超過(guò)總計(jì)容建筑面積的12%。
政策創(chuàng)新舉措。近期出臺(tái)的《順德區(qū)村級(jí)工業(yè)區(qū)升級(jí)改造新型產(chǎn)業(yè)及綜合型產(chǎn)業(yè)用地管理暫行本法》、《村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造商品廠房建設(shè)指引》中規(guī)定：允許工業(yè)用地配套設(shè)施計(jì)容建筑面積占比標(biāo)準(zhǔn)提高到20%；將符合條件的新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）總計(jì)容建筑面積的占比可提高30%，以此優(yōu)化用地綜合開(kāi)發(fā)。
6、推動(dòng)村改項(xiàng)目土地市場(chǎng)一、二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)
政策的針對(duì)性。此前的有關(guān)政策界定的企業(yè)主體僅作為“前期投資人”參與項(xiàng)目前期土地整理，而“前期投資人”是否一定能參與之后的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，則沒(méi)有明確界定。將企業(yè)主體參與一、二市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)割裂開(kāi)來(lái)，極大的抑制了企業(yè)參與村改項(xiàng)目的積極性。
政策創(chuàng)新舉措。新近出臺(tái)的《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新（“三舊”改造）工作實(shí)施細(xì)則》對(duì)企業(yè)主體與村集體合作改造做出新的相應(yīng)規(guī)定：村集體可公開(kāi)選定市場(chǎng)主體投資合作方，完成土地整理后可直接將土地協(xié)議出讓給市場(chǎng)主體合作方進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)。
三、圍繞村級(jí)工業(yè)區(qū)改造，改革體制機(jī)制
1、改革項(xiàng)目審批制度，快速聯(lián)審破解立項(xiàng)環(huán)節(jié)難題
改革創(chuàng)立項(xiàng)目聯(lián)審制度，以區(qū)級(jí)項(xiàng)目聯(lián)審會(huì)議制度一攬子解決項(xiàng)目中的政策、資金、審批、規(guī)劃等疑難雜癥。聯(lián)審會(huì)議聯(lián)審事項(xiàng)以項(xiàng)目為王，原則要求一次性申請(qǐng)整個(gè)項(xiàng)目各類(lèi)問(wèn)題；實(shí)行“限期審批制”和“否定報(bào)備制”，推動(dòng)“一竿子到底”式的項(xiàng)目審批。
2、集聚區(qū)統(tǒng)籌未來(lái)產(chǎn)業(yè)空間，對(duì)村改實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)
優(yōu)化全區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局，以產(chǎn)業(yè)空間布局為導(dǎo)向制定村級(jí)工業(yè)區(qū)改造的轉(zhuǎn)型升級(jí)方向。全區(qū)布局20個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，打造順德智能制造、機(jī)械裝備2大產(chǎn)業(yè)集群、1個(gè)現(xiàn)代都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶、4個(gè)特色產(chǎn)業(yè)組團(tuán)， 重構(gòu)順德產(chǎn)業(yè)空間。
3、以主題園區(qū)為抓手，啟動(dòng)重點(diǎn)村改項(xiàng)目
根據(jù)空間分類(lèi)，以主題園區(qū)形式啟動(dòng)重點(diǎn)村級(jí)工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目，進(jìn)而漸進(jìn)式、分批次推動(dòng)全區(qū)村級(jí)工業(yè)區(qū)改造。先期啟動(dòng)30個(gè)主題園項(xiàng)目，綜合布局產(chǎn)業(yè)、辦公研發(fā)，產(chǎn)城融合配套居住、公共與交通，構(gòu)建4.0版新型主題產(chǎn)業(yè)園。
4、多種模式并舉，推動(dòng)村級(jí)工業(yè)區(qū)土地整理
針對(duì)村級(jí)工業(yè)區(qū)現(xiàn)實(shí)情況，探索出政府直接征收、政府掛賬收儲(chǔ)、政府統(tǒng)租統(tǒng)管、企業(yè)長(zhǎng)租自管、企業(yè)自主改造、政府主導(dǎo)生態(tài)修復(fù)六種模式并舉，實(shí)施村級(jí)工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目的土地整備。
四、順德推動(dòng)村級(jí)工業(yè)區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)與啟示
1、推進(jìn)以村級(jí)工業(yè)區(qū)改造為突破口的“二次開(kāi)發(fā)”是珠三角實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的適時(shí)選擇
在建設(shè)“粵港澳大灣區(qū)”的新時(shí)代，在珠三角眾多地區(qū)亟待實(shí)施土地二次開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)上，城市更新、“三舊”改造的“重錘”首先應(yīng)該“擂”在哪里？順德的選擇是村級(jí)工業(yè)區(qū)。因?yàn)椋寮?jí)工業(yè)區(qū)分布廣、占建設(shè)區(qū)的面積比重大，同時(shí)，土地的權(quán)屬相對(duì)集中、單一，改造后的功能可以主要安排產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)村級(jí)工業(yè)區(qū)改造的邊際收益和示范帶動(dòng)效應(yīng)較明顯。可以預(yù)計(jì)，每成功推動(dòng)一個(gè)村級(jí)工業(yè)區(qū)的改造，產(chǎn)業(yè)空間就增加了一些，現(xiàn)代化的產(chǎn)城融合區(qū)塊就增添了一個(gè)，順德整個(gè)區(qū)域距離“高質(zhì)量”又近了一步。
2、推進(jìn)村級(jí)工業(yè)區(qū)改造，政策和機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵
珠三角的村級(jí)工業(yè)區(qū)改造為什么遲遲不能如意推進(jìn)呢？究其原因是難點(diǎn)和制約因素多、政策的適應(yīng)性不足、推動(dòng)改造的機(jī)制不健全所導(dǎo)致的。
機(jī)制的創(chuàng)新更多涉及的是系統(tǒng)內(nèi)部，只要下定決心對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部的“條條塊塊”職能進(jìn)行流程重組，系統(tǒng)的效率就會(huì)提升。順德區(qū)此次圍繞推動(dòng)村改，大膽改革項(xiàng)目審批機(jī)制和流程，創(chuàng)新了土地整理模式，對(duì)于村改的推動(dòng)已經(jīng)收到了十分明顯的效果。
政策的創(chuàng)新往往需要“實(shí)驗(yàn)權(quán)”的支持。正因?yàn)榇耍谕苿?dòng)村級(jí)工業(yè)區(qū)改造的進(jìn)程中，順德積極抓住了“高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”這一重大機(jī)遇，制訂一套實(shí)驗(yàn)性、支持性、鼓勵(lì)性的政策，非常及時(shí)，十分必要。
3、政策創(chuàng)新必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向
政策創(chuàng)新是只為了給上級(jí)看、給別人看，還是真正的有助于事情的推動(dòng)？問(wèn)題導(dǎo)向“倒逼”制度創(chuàng)新是一條顛覆不破的真理！
今天的順德在推動(dòng)村級(jí)工業(yè)區(qū)改造時(shí)也遇到了“真問(wèn)題”，僅涉及國(guó)土規(guī)劃方面碰到“硬坎”就有10多個(gè)，政策上如果不能突破，村改極可能“難產(chǎn)”。因此，從《實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》中列明的“省級(jí)支持事項(xiàng)”、到2019年3-5月間密集出臺(tái)的系列文件，都是直面“真問(wèn)題”、實(shí)驗(yàn)出“真招”的“干貨”。
