時(shí)間：2022-03-31 10:03:34
來(lái)源：城市化網(wǎng)
經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40余年的高速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平已得到顯著提高。但正如黨的十九大報(bào)告指出的，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，國(guó)土空間也面臨一系列挑戰(zhàn)。構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制系統(tǒng)性制度，是從制度上化解發(fā)展過(guò)程中不平衡不充分的問(wèn)題、全面提升國(guó)土空間治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平、落實(shí)人與自然和諧共生的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要舉措。
1、當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題
當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制正面臨難得的歷史性機(jī)遇。但同時(shí)也要看到，其作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也面臨諸多的困難和挑戰(zhàn)：
（1）2015年，國(guó)家提出“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”。2020年，“十四五”規(guī)劃建議再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控”。所以，應(yīng)以國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間用途管制兩項(xiàng)制度為研究對(duì)象。
（2）就國(guó)土空間規(guī)劃而言，國(guó)土空間規(guī)劃既要銜接經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，又要協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃，還要約束指導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，更要兼容原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。說(shuō)到底，如何健全相關(guān)制度，尤其在機(jī)制上下功夫，這才是問(wèn)題的重點(diǎn)。
（3）就國(guó)土空間用途管制而言，由于國(guó)土空間用途管制是黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)中央做出的重大決策部署,目前還處于探索階段。大家對(duì)一些基礎(chǔ)理論問(wèn)題還缺少共識(shí)，尤其是管制制度尚不健全，在新時(shí)代和新要求下，需要在今后的研究和實(shí)踐中不斷改進(jìn)。
（4）國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，它不是城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的簡(jiǎn)單疊加，它特別強(qiáng)調(diào)對(duì)底線(xiàn)管控原則的創(chuàng)造性落地。所以，它要求與用途管制實(shí)現(xiàn)一體化。這一點(diǎn)需要大家在認(rèn)識(shí)上高度形成統(tǒng)一，要把國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制從整體上考慮，在理論上有重大突破。
具體地說(shuō)，今后的研究需要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：
首先，要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制這些基本概念對(duì)象有科學(xué)的認(rèn)識(shí)，尤其是，對(duì)兩者的聯(lián)系要有清晰的認(rèn)識(shí)。
其次，制度環(huán)境已引起普遍反思，從制度視角考察也是現(xiàn)實(shí)需要的視角。前面盡管在體制上做了許多工作，但目前急需加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的機(jī)制重塑。
再次，盡管在國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)上已經(jīng)做了許多工作，但在新時(shí)代新要求下，仍需在在國(guó)土空間用途管制制度上不斷創(chuàng)新。
最后，規(guī)劃體系與用途管制最終形成一個(gè)有機(jī)整體，才是《意見(jiàn)》所要求的。然而這恰恰是目前的最大盲區(qū)。
2 國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制系統(tǒng)性制度建設(shè)的技術(shù)路線(xiàn)
如何為建立國(guó)土空間規(guī)劃體系和統(tǒng)一用途管制提供體制機(jī)制保障，從而形成具有中國(guó)特色、滿(mǎn)足實(shí)際管理需求的系統(tǒng)性制度？這里給出技術(shù)路線(xiàn)：
首當(dāng)其沖的是基本概念的界定。目前一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制的概念及其內(nèi)涵理解不深刻、不系統(tǒng)。所以，需要首先回答這一基礎(chǔ)性問(wèn)題。
其次，明確研究重點(diǎn)。如果說(shuō)國(guó)土空間規(guī)劃體系只是個(gè)理論問(wèn)題，那么國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施是一項(xiàng)綜合的、復(fù)雜的、龐大的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)戰(zhàn)略性的工程。盡管相關(guān)體制上的障礙已經(jīng)基本解決，但其機(jī)制尚未形成和完善。本文認(rèn)為，國(guó)土空間規(guī)劃制度研究，重點(diǎn)應(yīng)該考慮五級(jí)規(guī)劃統(tǒng)籌問(wèn)題和三類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題。
再次，規(guī)劃編制是一方面，而另一方面就是規(guī)劃的監(jiān)管。從實(shí)踐應(yīng)用上看，健全國(guó)土空間用途管制制度就是規(guī)劃監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。特別是，新時(shí)代對(duì)國(guó)土空間管制提出了新要求，所以，開(kāi)展國(guó)土空間用途管制制度創(chuàng)新研究也非常重要。本文認(rèn)為，應(yīng)首先系統(tǒng)梳理我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度的發(fā)展演進(jìn)邏輯和主要特征。
最后，國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制本來(lái)就是有一定內(nèi)在聯(lián)系的密不可分的兩部分，開(kāi)展一體化制度研究，就是要避免“兩張皮”，真正達(dá)到《意見(jiàn)》期望的目的。無(wú)論從理論本身還是實(shí)踐需要上看，國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制之間的銜接關(guān)系值得研究。以往兩者是隔離開(kāi)來(lái)研究，沒(méi)認(rèn)識(shí)到這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題。
3 國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制系統(tǒng)性制度建設(shè)的學(xué)理基礎(chǔ)
如何借助相關(guān)基礎(chǔ)理論，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系建立，落實(shí)國(guó)土空間統(tǒng)一用途管制，支撐新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)系統(tǒng)性制度建設(shè)？這里提供幾個(gè)重要基礎(chǔ)理論：
（1）統(tǒng)籌國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)規(guī)劃的制度研究。大家知道，統(tǒng)籌學(xué)是華羅庚教授總結(jié)提出的。統(tǒng)籌學(xué)是研究如何實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的全過(guò)程中施行統(tǒng)籌管理的有關(guān)理論、模型、方法和手段。統(tǒng)籌學(xué)是人類(lèi)社會(huì)十分寶貴的精神財(cái)富，它的魅力和潛力尚未被人們重視和挖掘。把統(tǒng)籌學(xué)用于國(guó)土空間規(guī)劃的五級(jí)規(guī)劃統(tǒng)籌研究，不僅具有理論價(jià)值，而且更具現(xiàn)實(shí)意義。
（2）總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃三類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)制度研究。國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)問(wèn)題與生俱來(lái)就有著非同一般的復(fù)雜性。但是，協(xié)同管理理論和協(xié)同管理軟件為我們提供了分析和解決各類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題的方法和利器。可以基于協(xié)同管理理論和協(xié)同管理軟件（注：這是一個(gè)協(xié)同管理的技術(shù)系統(tǒng)或技術(shù)平臺(tái)，可以用于協(xié)同規(guī)劃和協(xié)同工作）探討三類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)問(wèn)題，從而促進(jìn)規(guī)劃之間的協(xié)同制定和協(xié)同實(shí)施。
（3）國(guó)土空間用途管制制度創(chuàng)新研究。新時(shí)代需要制度創(chuàng)新，而管理的精細(xì)化方法和智慧化手段為我們進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了新理念和新模式。在堅(jiān)持對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類(lèi)實(shí)施用途管制的前提下，可以結(jié)合具體案例對(duì)象，因地制宜地制定用途管制制度，并運(yùn)用精細(xì)化方法和智慧化手段，探討國(guó)土空間用途管制制度的創(chuàng)新方案。
（4）國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制一體化制度體系研究。《意見(jiàn)》中“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開(kāi)發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”，本身就是要全面對(duì)待規(guī)劃體系建設(shè)與開(kāi)發(fā)與用途管制。所以，開(kāi)展一體化的集成研究才能達(dá)成最終的目標(biāo)。一體化實(shí)際上也就是要集成國(guó)土空間規(guī)劃體系和用途管制體系。運(yùn)用系統(tǒng)集成的理論和方法，使兩者有機(jī)銜接，最終提出一套切實(shí)可行的、完整的國(guó)土制度創(chuàng)新解決方案。
綜合以上，通過(guò)五級(jí)規(guī)劃統(tǒng)籌，回答如何解決國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)規(guī)劃一氣呵成的問(wèn)題；通過(guò)三類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)，回答如何解決總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃三類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)問(wèn)題；通過(guò)精細(xì)化方法和智慧化手段來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)，是對(duì)國(guó)土空間管制制度的創(chuàng)新性探究；最后，從總體角度對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制進(jìn)行一體化制度研究，是促使兩者有機(jī)銜接并實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制系統(tǒng)性制度建設(shè)最終目標(biāo)的綜合性研究。
（作者系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，城市和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展智庫(kù)首席專(zhuān)家，中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)決策科學(xué)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任委員）
