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2025年08月18日
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城鎮(zhèn)化終究是人的城鎮(zhèn)化，人的居住和就業(yè)是城鎮(zhèn)化核心問題。其中，住和公共服務(wù)權(quán)利聯(lián)系最緊密，主要附著在住上。建議以“住”為抓手，建立“新市民安居工程”，也叫“新安居工程”。
今年的政府工作報告中，加強和深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為今年房地產(chǎn)領(lǐng)域的重要工作。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，雖然中國城鎮(zhèn)化動力有所減弱，但依然是強勁的。城鎮(zhèn)化的核心問題是人的居住和就業(yè)問題，未來的城鎮(zhèn)化亟待進(jìn)行制度改革，建議以住為抓手建設(shè)新市民安居工程。
城鄉(xiāng)差距決定
城鎮(zhèn)化動力依然強勁
盡管中國的城鎮(zhèn)化率由不到20%快速提高到現(xiàn)在的60%，但不少專家認(rèn)為，這種城鎮(zhèn)化率是不完全、不充分的。因為很多在城市就業(yè)居住的人被統(tǒng)計為城市常住人口，但他們實際上沒有真正在所在城市落戶并享受基于戶口的同等公共服務(wù)。
在中美綠色基金董事長徐林看來，即便按照不完全的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計口徑計算，中國城鎮(zhèn)化的動力雖然有所減弱，但依然是強勁的。因為城鎮(zhèn)化的動力是由城鄉(xiāng)差距和農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的勞動生產(chǎn)率的差距決定的，中國城鄉(xiāng)居民人均收入差距還有大概2.7倍左右，如果把城市居民享受的福利和公共服務(wù)也考慮進(jìn)去，這個差距在城鄉(xiāng)之間更大；農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即與工業(yè)和服務(wù)業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距還在3倍左右，這樣大的差距決定了勞動力具有很強勁的動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口為了享受更好的公共服務(wù)，獲得更多的收入也有動機向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)轉(zhuǎn)移。
中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛也認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，一定會很強勁地持續(xù)下去。一方面是農(nóng)村青年想要結(jié)婚必須要在城市里買房居住，幾乎在全國80%的農(nóng)村到適齡結(jié)婚的人都出現(xiàn)了這種情況。另一方面是已經(jīng)結(jié)過婚的有一點錢的打工家庭，為了孩子很好的教育也都在城市里買房居住。“當(dāng)然也有一些人為了老人的養(yǎng)老或醫(yī)療方便到城市里居住，但是最強勁的是前面兩個因素，能夠最終長久穩(wěn)定城鎮(zhèn)化的人口還是年輕的人口。”他說，婚姻和教育兩個因素作為生活主力，推動中國下一步城鎮(zhèn)化將會強勁的持續(xù)下去。
推動制度改革
適應(yīng)未來城鎮(zhèn)化
城市化是一個國家經(jīng)濟社會制度變遷的過程，它是勞動力人口從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從農(nóng)村向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移的過程，以及在這個過程中，整個經(jīng)濟、社會、制度出現(xiàn)了一些變化以及適應(yīng)的過程。
不過，當(dāng)前城鎮(zhèn)化存在很多問題。倪鵬飛指出，一是職住分離導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口權(quán)利分割。轉(zhuǎn)移人口雖在城里就業(yè)，但就業(yè)保障沒人解決。同時，居留和居住保障權(quán)分離，可以居留在城市，但是居住權(quán)和住房保障并不提供。此外，生活和生活保障權(quán)分離，在城市里掙錢生活，但是涉及到生活保障的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)還是在農(nóng)村。
二是職住分離導(dǎo)致住房和公共資源的錯配非常嚴(yán)重。倪鵬飛說，目前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口主要附著在住而不是職上，許多公共服務(wù)公共資源和住掛鉤，這就導(dǎo)致了新市民城鎮(zhèn)化比較緩慢，中心城市和城市中心區(qū)的人口向周邊的疏解也比較緩慢。這也導(dǎo)致空間錯位的現(xiàn)象特別嚴(yán)重，越是農(nóng)村、小城鎮(zhèn)、三四線城市的房子閑置的越多，土地浪費越多，相反在一線城市里面住房和公共資源嚴(yán)重短缺和不足。
三是職城不穩(wěn)、職鄉(xiāng)不能的就業(yè)風(fēng)險加大。倪鵬飛指出，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口或新市民職業(yè)不穩(wěn)，原來他們是兼職經(jīng)營農(nóng)村的土地，現(xiàn)在隨著農(nóng)村土地制度的改革，大部分土地都租出去了，回去也沒有相應(yīng)的工作了?！拔磥韷毫Ψ浅４蟮木褪蔷蜆I(yè)，如果沒有足夠的就業(yè)保證，城鎮(zhèn)化會出現(xiàn)很大的問題的?！彼f。
徐林指出，城鎮(zhèn)化的核心是工業(yè)化推動和帶來社會結(jié)構(gòu)的變化，同時需要制度來適應(yīng)這樣的變化。在未來城鎮(zhèn)化的過程中，要把過去制度不適應(yīng)的一些地方做進(jìn)一步的改革。
那么，未來的城市化要做哪方面的制度改革呢？徐林建議，首先要加快推進(jìn)農(nóng)民工的市民化。如今，真正需要在城市落戶的不僅僅是農(nóng)民工。“除了2.7億左右的農(nóng)民工異地轉(zhuǎn)移就業(yè)外，還有差不多八九千萬在城市之間流動就業(yè)的人口，包括大學(xué)畢業(yè)生?！彼f，這部分人雖有城市戶口，但因為沒有就業(yè)所在地的城市戶口，所以不能和當(dāng)?shù)赜袘艨诘木用褚粯酉硎芡耆然墓卜?wù)，這給他們的社會地位和社會身份構(gòu)成了一種歧視，這是不公平的。
徐林還建議，探索更符合市場化需求的城市住房調(diào)控制度。因為在城市化的過程中帶來大城市、超大城市房價高啟的問題，為了抑制房價過快增長，不得不采取行政式的限購限價方式，這個臨時性措施是可以的，但如果長期化也許不利于中國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。需要盡快完善市場導(dǎo)向的長效機制，探索導(dǎo)致一些城市房地產(chǎn)市場價格高啟的制度性因素，有針對性的來施策。
此外，徐林還建議，強化統(tǒng)一市場的建設(shè)功能，弱化行政區(qū)管制；進(jìn)一步深化土地制度改革；完善城市社會治理；城市建設(shè)融資可持續(xù)性的制度安排；為智慧城市建設(shè)掃清體制障礙，奠定法制基礎(chǔ)。
以住為抓手建設(shè)
新市民安居工程
今年的政府工作報告中提出，要加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力，以適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求。
在倪鵬飛看來，城鎮(zhèn)化終究是人的城鎮(zhèn)化，人的居住和就業(yè)是城鎮(zhèn)化核心問題。其中，住和公共服務(wù)權(quán)利聯(lián)系最緊密，主要附著在住上。他建議，以“住”為抓手，建立“新市民安居工程”，也叫“新安居工程”?！稗r(nóng)民工或新市民的核心問題就是住，把房子解決了，他的公共服務(wù)目的通過一定的機制設(shè)計就能夠解決了，但政策導(dǎo)向我主張還是在建住房方面，而不是租房?！彼f。
倪鵬飛還建議，以城市為本體實施新市民職住一體化工程。要借鑒棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗，原來城市中低收入人群采取拆遷安置的辦法。新市民安居工程主要是針對農(nóng)民工或新市民聚集比較多的都市圈，設(shè)計一定得有穩(wěn)定就業(yè)的條件，還可以建在大都市周邊和都市圈的城市里，在都市圈里同時工作和居住。此外，調(diào)動地方的積極性，對能接受新市民并建設(shè)安居工程的地方增加用地指標(biāo)或?qū)χ笜?biāo)進(jìn)行調(diào)整；允許其探索集體建設(shè)用地入市。
中國人民大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃與管理研究中心主任葉裕民則認(rèn)為，在城中村更新轉(zhuǎn)型的發(fā)展時刻，把流動人口住房轉(zhuǎn)型需求納入到城中村更新規(guī)劃，延續(xù)他們的合作關(guān)系，這是尋找城中村更新和新市民住房聯(lián)動解決的破解之道。她建議，把新市民住房供給直接解決在城中村更新改造的過程中，充分利用城中村過程中必然要產(chǎn)生的新的存量出租住房。
