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2025年08月24日
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記者 王玉光 劉琳
自 1986年頒布實施以來，為順應(yīng)不同工業(yè)化、城市化歷史進程，《土地管理法》曾于1988年、1998年和2004年進行過三次修改：第一次修改允許土地作為生產(chǎn)要素進入市場；第二次修改確立了土地用途管制制度；第三次修改劃分了土地征收和征用的區(qū)別。
“十二五”期間，中國將繼續(xù)加快工業(yè)化和城市化進程。這對當(dāng)前的土地制度，形成了巨大的考驗。
有分析人士指出，一方面，伴隨強拆現(xiàn)象的土地征收必然更大規(guī)模進行；另一方面，農(nóng)民和城市居民的利益補償機制一直未能有效建立。在新時期的中國道路探尋中，必須勇于面對新的土地政策以及現(xiàn)代化進程中的巨大利益調(diào)整。這個歷史的任務(wù)將由正在進行修改中的《土地管理法》來破解。
被稱為新一輪土改的《土地管理法》第四次修改，已被學(xué)界上升為“國家安全戰(zhàn)略”，正逐步走入最高決策層的視野。
國土資源部政策法規(guī)司司長王守智告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，新一輪《土地管理法》修改將深入調(diào)查研究，廣泛征求意見。在此基礎(chǔ)上，該法將進一步強化耕地保護、加強土地用途管制制度、維護農(nóng)民基本權(quán)益，把這些基本國策貫徹得更徹底。
最新的進展是，《土地管理法》“正處于形成修改議案和征求意見稿階段”，修改大原則已逐漸浮出水面。2009年6月底，國土資源部政策法規(guī)司將《土地管理法》修改送審稿提交國務(wù)院法制辦。據(jù)知情人士透露，至今國務(wù)院法制辦已經(jīng)對其做了至少兩輪修改。期間，一度傳出“送審稿被推倒重來”。
此間觀察家發(fā)現(xiàn)，新一輪土地制度改革共識已經(jīng)形成，做實土地產(chǎn)權(quán)的強烈現(xiàn)實需求正逐步轉(zhuǎn)化為全社會的共識和決策層的意志。
國土資源部一位不愿具名的領(lǐng)導(dǎo)向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，《土地管理法》的修改方向，必須“體現(xiàn)全社會的預(yù)期，將這種普遍預(yù)期以制度的形態(tài)固化下來，從而給社會政治經(jīng)濟發(fā)展以希望”。
“大改”還是“小改”
伴隨《土地管理法》的修改，新一輪土地制度改革風(fēng)聲漸勁。
今年3月底，溫家寶總理在國務(wù)院第四次廉政工作會議上為新一輪《土地管理法》修改工作“定調(diào)”：“抓緊研究修改《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定，國務(wù)院將盡快向全國人大常委會提出議案”。
5月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求立即在全國開展征地拆遷制度規(guī)定落實情況專項檢查，強化監(jiān)管，嚴(yán)肅問責(zé)，堅決制止違法強拆行為，切實維護群眾合法權(quán)益。
該通知重點針對的是2011年初頒布的“新拆遷條例”——《國有土地上房屋征收與補償條例》，首次對“公共利益”做出了范圍界定——過去30年，在中國加速工業(yè)化、城市化的背景下，“公共利益”曾一度被地方政府和開發(fā)商等利益集團濫用，“不求甚解甚至刻意曲解”。
輿論認為，“新拆遷條例”的頒布，將有助于終結(jié)“行政強拆”的歷史。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文指出，“新拆遷條例”中有四項“非常重要”的原則：一是將土地征收權(quán)嚴(yán)格限定在有邊界的“公共利益”范疇內(nèi)；二是明確土地征收程序必須公開、透明，讓人民群眾廣泛參與、充分協(xié)商；三是根據(jù)“市場定價”原則，對國有土地上房屋進行征收補償；四是明確強制拆遷必須走司法程序。
陳錫文表示，這些原則“對下一步修改《土地管理法》中涉及農(nóng)村征收土地問題極具現(xiàn)實指導(dǎo)意義”。
6月初，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2011年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，位列今年四項“重點推進”改革任務(wù)首位的，是“完善土地管理制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，探索建立耕地保護補償機制，研究修訂土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)，促進土地增值收益主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村”。
上述土改新思路將會以怎樣的條款和細節(jié)，進入正在修改中的《土地管理法》，成為各方期待。亦成為衡量此次修法是“大改”還是“小改”的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。
修法“拉鋸戰(zhàn)”
接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪的一些業(yè)界人士認為，目前《土地管理法》的修改“行動過緩”。從2009年開始，這一輪修法的“拉鋸”已超過兩年，時間明顯多于前三次立法。
修改稿征求意見過程中，各方爭議頗大，部委之間、央地之間訴求難以統(tǒng)一，一些改革理念在地方政府層面還遭遇到實際抵觸。
以上述《國有土地上房屋征收與補償條例》中提出的廢除“行政強拆”為例，《財經(jīng)國家周刊》記者在東北某城市調(diào)研時，就有地方官員抱怨：“不讓行政強拆，舊城改造、城鎮(zhèn)化還怎么搞？這就好比不給警察配槍，他怎么抓賊？”
在這座城市，拆遷與“打黑”同時進行。當(dāng)?shù)卣块T規(guī)定，凡遇“釘子戶”，當(dāng)首先甄別其是“基礎(chǔ)群眾”，還是“黑惡勢力”。對于后者“絕不留情”。
如何確定集體土地征地補償標(biāo)準(zhǔn)，更是將《土地管理法》修改拖入“拉鋸戰(zhàn)”的一大難題。
目前各方討論已形成的基本共識是，應(yīng)廢除原法中有關(guān)設(shè)立征地補償標(biāo)準(zhǔn)“最高上限”的規(guī)定，以“市場定價”為原則，確立征地補償?shù)摹白畹拖孪蕖薄５烤故裁礃拥难a償標(biāo)準(zhǔn)能讓農(nóng)民滿意？
陳錫文此前曾提議，對于集體土地征收補償，完全可以通過農(nóng)民和政府的協(xié)商、談判形成補償價格。補償費主要給失去承包地和宅基地的農(nóng)民，以解決其長遠生計。
然而，此建議若被采納，無疑將觸動地方政府“土地財政”的敏感神經(jīng)。就當(dāng)前地方城市的現(xiàn)狀來說，土地出讓收益實質(zhì)上是官權(quán)與民權(quán)的利益分配問題，二者此消彼長。
近年來，地方政府層面反復(fù)強調(diào)土地出讓過程中，用于拆遷征地補償?shù)氖諆Τ杀静粩嗵岣撸恋爻鲎尲兪找娌蛔?0%，“與民爭利”的心態(tài)揮之不去。而要解開這一心結(jié)，無疑將牽扯到中國改革事業(yè)的另一個艱深課題——財稅體制改革。
有消息說，決策層可能會傾向于采納某些學(xué)者的建議，即讓農(nóng)民自行“討價還價”。順應(yīng)民意，將成為新一輪《土地管理法》修改的大勢所趨。
“現(xiàn)在的《土地管理法》有兩個基本缺陷，一是龐雜，二是粗疏。很多問題想在這樣一部法律中解決，結(jié)果行不通。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，十七屆三中全會對未來農(nóng)村土地管理改革提出了很好意見，但將其轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄒ?guī)仍有相當(dāng)困難。應(yīng)本著解放思想、實事求是的原則對有關(guān)法規(guī)進行修訂，甚至可以考慮調(diào)整立法思路。
例如，失地農(nóng)民的社會保障問題當(dāng)然很重要，但僅僅依靠《土地管理法》講不清楚。“關(guān)鍵不是社保，而是交易的公正性，社保問題應(yīng)在其他法規(guī)中講。”黨國英說。
這實際上牽涉到了中國土地的法律體系。國土資源部政策法規(guī)司提供的資料顯示，目前中國國土資源法律體系的框架已初步建立，形成了以《物權(quán)法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海域使用管理法》、《海島保護法》和《測繪法》為核心，以《基本農(nóng)田保護條例》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等大量行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)、規(guī)章為補充的國土資源法律體系框架。國土資源部先后制定的部門規(guī)章達50余部。
但看似龐大的土地法律體系，存在著“先天性的殘缺”。
由于搭建法律框架體系的需要以及土地產(chǎn)權(quán)交易的需要，中國先有了針對城市用地的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等子法，但一直缺少《土地法》這部母法。
“這在法理上是不合理的，中國土地法律體系的修改空間還相當(dāng)大。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。
黨國英建議說，可以考慮先確立一個“土地基本法”。然后，再圍繞其確立“土地規(guī)劃法”、“土地使用權(quán)交易法”，并修改《農(nóng)村土地承包法》等配套法律，形成土地立法體系。
鑒于當(dāng)前中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化面臨的新形勢、新特點，有學(xué)者建議：有必要對既有的土地管理法律體系重新梳理。
做實土地產(chǎn)權(quán)
新一輪《土地管理法》修改的緣起，與當(dāng)今中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加速所引發(fā)的諸多復(fù)雜矛盾密切相關(guān)。
伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，中國建設(shè)用地缺口逐年擴大。官方數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，全國每年建設(shè)用地需求在1200萬畝以上，而下達的新增建設(shè)用地指標(biāo)只有600萬畝左右，缺口超過50%。
“十二五”期間，建設(shè)用地供求矛盾進一步加劇。國土資源部不久前曾公開表示，目前全國多省市土地供應(yīng)“僅能滿足三分之一需求”。
農(nóng)民的土地權(quán)益恰在這樣一個背景下遭遇擠壓。理論界有一種代表性的觀點認為，中國近30年的高速經(jīng)濟增長和城市化擴張，是以侵占農(nóng)民的“土地紅利”作為事實代價的。
學(xué)者指出，農(nóng)民對經(jīng)濟增長的最大貢獻，是土地。新中國成立后的很長一段時間，國家建設(shè)無償獲取農(nóng)民土地；直至改革開放，才逐步建立了土地補償制度。據(jù)測算，目前農(nóng)民實際得到的補償不到1萬億元。
不公平現(xiàn)象，多半出在土地最終使用價格的分配環(huán)節(jié)。在許多情況下，農(nóng)民拿到的土地收益只是零頭，與地方政府、房地產(chǎn)老板拿到的收益有天壤之別。
黨國英認為，效率、平等和穩(wěn)定，是支撐一個國家經(jīng)濟發(fā)展和政權(quán)持續(xù)的三個基本要素。“現(xiàn)行土地制度在平等和效率兩個方面都有損失，已對社會穩(wěn)定產(chǎn)生了消極影響”。
在近年來發(fā)生的農(nóng)村群體性事件中，第一位的起因多與土地有關(guān)。恰是因為沒有引入足夠的市場因素，在征地定價等問題上，農(nóng)民意識中有時便會產(chǎn)生不公正“幻覺”。“一些人煽動農(nóng)民的這種認同感，拿土地說事兒，其作用超過了宗教、宗族的意義。”黨國英說。
要改變當(dāng)前土地制度在效率、公正和穩(wěn)定三方面的缺失，最對癥的藥方，即十七屆三中全會所提出農(nóng)村土地制度改革“十六字原則”。尤其是清晰界定關(guān)于土地的一系列權(quán)利在國家、社區(qū)共同體和個人之間權(quán)利歸屬的邊界，并以法制化手段配置各項權(quán)利。
在黨國英看來，“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的十六字原則中，至少包含兩條改革“背書”：一方面，應(yīng)該把農(nóng)民的土地承包權(quán)看作產(chǎn)權(quán)。明晰產(chǎn)權(quán)，就是要把農(nóng)民的土地承包權(quán)做“實”，使農(nóng)民擁有相對完整的土地財產(chǎn)權(quán)。
另一方面，政府規(guī)劃是界定土地產(chǎn)權(quán)的重要因素。離開了用途管制，產(chǎn)權(quán)明晰就說不清楚。
隨著農(nóng)村土地改革思路的深化，一種叫做土地“物權(quán)化”的理論逐漸化解了各方分歧。該思路強調(diào)賦予農(nóng)民長期、穩(wěn)定的土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，從而使農(nóng)民擁有相對完整的土地財產(chǎn)權(quán)。顯然，十七屆三中全會確立的新時期土地改革思路，充分吸收了這一理論精髓。
溫鐵軍表示，《土地管理法》的進一步修改，構(gòu)建以土地法母法為核心的完整土地法律框架，都必須將“同權(quán)同利”的原則貫徹始終。所謂同權(quán)同利，即政府的所有權(quán)與村社集體所有權(quán)同權(quán)；開發(fā)商的使用權(quán)與農(nóng)戶的使用權(quán)同利。
“中國農(nóng)村土地資源資本化的合理方式，應(yīng)該是在保持現(xiàn)行農(nóng)村基本制度不變的條件下，實行工商業(yè)用地租賃，基本建設(shè)用地作股。”溫鐵軍說。
歷史學(xué)家曾經(jīng)指出，中國革命取得勝利的原因之一，歸功于土地制度改革的成功；在和平建設(shè)年代，充分尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)、維護農(nóng)民利益的相對穩(wěn)定，更應(yīng)被視作土地改革必須恪守的信條。
“過去的土改經(jīng)驗說明，我們的事業(yè)順利成功之時，往往就是這個事情做得好的時候；出了麻煩，往往是由于土改這件事沒做好。”
黨國英建議，應(yīng)盡快統(tǒng)一認識，將十七屆三中全會確立的農(nóng)村土地改革思路落到實處，加快《土地管理法》修改進程，確立城鄉(xiāng)居民土地財產(chǎn)權(quán)，把“土地換穩(wěn)定”的新土改行動上升為“國家安全戰(zhàn)略”。
“任何一個人，任何一個利益集團，任何一種意識形態(tài)的持有者，如果真正想使中國繁榮富強，就應(yīng)該懂得‘土地換穩(wěn)定’這個交易的積極意義。這是多贏的交易，將給中國帶來光明前景。”黨國英說。
