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2025年08月23日
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新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，武漢等重疫區(qū)的病床、醫(yī)用物資、生活用品等緊缺問(wèn)題突出，跨區(qū)域原料運(yùn)輸難、員工返崗難等現(xiàn)象凸顯，消費(fèi)和生產(chǎn)出現(xiàn)全國(guó)性的暫時(shí)停頓狀態(tài)。
這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一定程度暴露出區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的不合理問(wèn)題。下一步，應(yīng)在區(qū)域協(xié)同應(yīng)急能力建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)等方面加大力度，構(gòu)建更加具有韌性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。
防控疫情凸顯區(qū)域發(fā)展三大問(wèn)題
此次疫情中，無(wú)論是作為區(qū)域中心城市的武漢，還是其周邊地區(qū)，在重大危機(jī)面前都顯現(xiàn)出了公共治理方面的短板和不足，區(qū)域間合作也因城市各自采取“封閉”“隔離”等措施而無(wú)法開展。
首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程緩慢。表面上看，這次疫情蔓延是由于新冠病毒具有強(qiáng)傳播性和恰逢春節(jié)前后大規(guī)模人口跨區(qū)域流動(dòng)。實(shí)質(zhì)上，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)緩慢有很大關(guān)系，城鄉(xiāng)間、東中西部省份間大規(guī)模人口流動(dòng)絕大部分是生產(chǎn)性流動(dòng)，與消費(fèi)性流動(dòng)不同，這種生產(chǎn)性流動(dòng)一旦停止，會(huì)直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)停滯。
如果能將戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之間將近15%的差距縮小，跨區(qū)域流動(dòng)人口規(guī)模將大大縮小，潛在風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)降低。
其次，區(qū)域中心城市“一城獨(dú)大”，優(yōu)質(zhì)資源過(guò)度集中。長(zhǎng)期以來(lái)，湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的突出表現(xiàn)是武漢市“一城獨(dú)大”。2019年武漢經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全省比重達(dá)36%左右，而武漢及周邊8個(gè)城市組成的武漢“1+8”城市圈中，8個(gè)城市的GDP合計(jì)尚不足1萬(wàn)億，僅為武漢的一半多。
武漢強(qiáng)大的“虹吸效應(yīng)”下，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)、人口還是優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療教育資源高度聚集于此。
這種經(jīng)濟(jì)資源和人口的高度集中，帶來(lái)武漢和周邊城市間人口的密集流動(dòng)。目前除武漢外，累計(jì)確診病例最高的孝感、黃岡兩市都在“1+8”城市圈。另一方面，周邊城市公共服務(wù)資源與武漢差距很大。被稱為武漢后花園的鄂州，目前確診人數(shù)超過(guò)1300人，自身的醫(yī)療能力較弱，平時(shí)居民大都到武漢就醫(yī)，疫情爆發(fā)初期，鄂州甚至缺乏基本的核酸檢測(cè)等能力，需要派專人采樣后往返武漢檢測(cè)。如果能更好地推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口和公共服務(wù)的均衡布局，更利于區(qū)域內(nèi)城市間協(xié)作應(yīng)對(duì)危機(jī)。
再次，區(qū)域協(xié)同重發(fā)展合作，輕危機(jī)應(yīng)對(duì)。疫情發(fā)生后，在中央集中統(tǒng)一調(diào)度下，各地積極支援武漢和湖北省其他城市抗擊疫情，形成全國(guó)一盤棋的良好局面。但也出現(xiàn)不同城市間因各自防控疫情，導(dǎo)致區(qū)域間交通不暢，醫(yī)療物資生產(chǎn)供應(yīng)鏈中斷，影響對(duì)疫區(qū)的物資保障。
居民從一地返回另一地，需重新開始居家隔離。這類“一刀切”的政策，人為延長(zhǎng)隔離時(shí)間，阻礙了企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的恢復(fù)。目前中國(guó)區(qū)域間協(xié)調(diào)以經(jīng)濟(jì)合作為主，面對(duì)重大危機(jī)缺少有效的合作機(jī)制和制度安排。
亟待增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性
中央提出新形勢(shì)下優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，要增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。
下一步，應(yīng)加快破除區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的弊端，提高區(qū)域協(xié)同應(yīng)對(duì)急難險(xiǎn)重任務(wù)的應(yīng)急體系，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性。
加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。一方面，要推動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將帶動(dòng)消費(fèi)需求的增長(zhǎng)和人口紅利的充分釋放；長(zhǎng)期看，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的收益將遠(yuǎn)大于付出的成本。敦促各級(jí)政府清理與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和戶籍制度改革方向相悖的限制措施，貫徹落實(shí)好國(guó)家相關(guān)政策。
另一方面，中央財(cái)政繼續(xù)加大財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模，繼續(xù)實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模、中央預(yù)算內(nèi)投資安排與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤規(guī)定，可有更大比重的傾斜。制定精準(zhǔn)的土地、財(cái)政和重大項(xiàng)目?jī)A斜等政策，引導(dǎo)人口在大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局?？紤]到中國(guó)農(nóng)業(yè)人口規(guī)模龐大的國(guó)情，應(yīng)下更大力氣推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，引導(dǎo)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)融合、各彰優(yōu)勢(shì)的合理布局。
構(gòu)建更加均衡的都市圈，提高中心城市和城市群綜合承載能力。加大對(duì)都市圈、城市群內(nèi)部交通設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投資，既可有效穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又可提高都市圈、城市群內(nèi)生產(chǎn)力和人口的合理布局，構(gòu)建中心城市帶動(dòng)都市圈，都市圈帶動(dòng)城市群，城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的良性機(jī)制。
首先，加快建設(shè)“一小時(shí)”軌道交通。把發(fā)展市域（市郊）鐵路作為實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)1小時(shí)通勤的重要抓手，推動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。將城郊和城際軌道交通作為下一步交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的重點(diǎn)。我國(guó)超大特大城市的市域（市郊）鐵路里程數(shù)與國(guó)外大都市圈差距很大。倫敦市郊鐵路長(zhǎng)度約為3600公里，東京超過(guò)2000公里，北京僅為200多公里，武漢與周邊城市間的城際鐵路規(guī)劃建設(shè)也剛起步。
其次，從區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈角度優(yōu)化中心城市和周邊城市產(chǎn)業(yè)布局。都市圈內(nèi)的小城市或小城鎮(zhèn)主要功能是為中心城市的科技創(chuàng)新提供產(chǎn)業(yè)支撐，包括創(chuàng)新成果的應(yīng)用、生產(chǎn)制造和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等，逐步形成各具特色的產(chǎn)業(yè)集群。
再次，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療教育等公共服務(wù)資源合理布局，盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡。在都市圈內(nèi)推動(dòng)公共資源配置與常住人口規(guī)模掛鉤機(jī)制，改變?cè)泄卜?wù)按行政等級(jí)配置的狀況。在都市圈內(nèi)建立優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共享機(jī)制，優(yōu)化教育和醫(yī)療資源布局，率先開展分級(jí)診療制度試點(diǎn)。
打造新型區(qū)域生產(chǎn)綜合體。這次武漢以及湖北其他城市“封城”后，不僅口罩等醫(yī)療物資緊缺，蔬菜、糧食等生活物資供應(yīng)也開始顯現(xiàn)緊張態(tài)勢(shì)，面對(duì)危機(jī)一個(gè)城市甚至一個(gè)城市群“養(yǎng)活”不了自己的情況是存在的。未來(lái)可以考慮新型區(qū)域生產(chǎn)綜合體模式。一是在產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，在發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的同時(shí)，更好發(fā)揮政府作用。既要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化，又要考慮區(qū)域糧食、生態(tài)、應(yīng)急等多重目標(biāo)，在產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化和服務(wù)區(qū)域急難險(xiǎn)重任務(wù)的公益性之間實(shí)現(xiàn)平衡。二是更加重視區(qū)域內(nèi)輕重產(chǎn)業(yè)比例、服務(wù)本地和出口企業(yè)比例等的優(yōu)化平衡。三是提高急時(shí)儲(chǔ)備應(yīng)急物資和生產(chǎn)產(chǎn)品的能力，更好構(gòu)建平時(shí)民用，急時(shí)民用轉(zhuǎn)急用的機(jī)制。
建立區(qū)域間應(yīng)急協(xié)作機(jī)制。首先，完善區(qū)域公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制。重大疫情發(fā)生時(shí)，區(qū)域內(nèi)省市間、大中小城市間能迅速實(shí)現(xiàn)各類資源的有效銜接，特別是實(shí)現(xiàn)醫(yī)院、醫(yī)療設(shè)備等資源共享，避免把“隔離”變成“隔斷”。探索雙向應(yīng)急協(xié)同，組織參與援助的醫(yī)護(hù)人員和醫(yī)療設(shè)備進(jìn)入疫情中心區(qū)，組織輕癥患者就地治療，化解疫情中心區(qū)床位緊缺等突出矛盾，實(shí)現(xiàn)患者早入院。其次，設(shè)立區(qū)域應(yīng)急救援平臺(tái)，面對(duì)區(qū)域性的公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、生態(tài)安全等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，發(fā)揮危機(jī)預(yù)警、信息發(fā)布、物資調(diào)度等功能；建立區(qū)域應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，形成應(yīng)急物資、人員、設(shè)備、資金等會(huì)商協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)制。再次，區(qū)域內(nèi)針對(duì)不同類別的戰(zhàn)略性物資，建立應(yīng)急物資保障體系和采購(gòu)供應(yīng)體系，以及急時(shí)集中生產(chǎn)調(diào)度機(jī)制。
作者陳妍為中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員；馬慶斌為中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員、城市化委員會(huì)委員
