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2025年08月21日
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6月13日筆者在上證報發表《清理地方債務警惕“中等收入陷阱”》一文，文章重點闡述了清理地方債務問題，也涉及了中央與地方的事權和財權均衡問題。贊同者居多，但也有部分讀者對中央與地方的財權和事權均衡問題提出不同觀點。基于此原因，我們認為有必要再專門針對中央與地方的關系撰寫一文。智慧的火花源于不斷深入的交流，在此對所有關注我們文章的朋友表示感謝！說到底，中央與地方的事權和財權不協調問題，根源于游戲規則的缺陷，即地方政府的政績考核標準！而且這種規則殘缺的問題在當前經濟運行的各個方面都有所體現！
中國經濟蛋糕如何切分：國富民窮
從個人與國家財富劃分層面而言：改革開放30年社會物質財富急速增加，但如此龐大的物質財富卻并沒有進行合理的分配！一個不爭的事實是當前的中國人“看不起病、買不起房、上不起學、死不起人”。伴隨著社會財富的增加，民眾反而整日生活在焦灼之中，幸福感絲毫沒有提升！以個稅起征點為例，眾所周知，當前中國個稅稅收的貢獻主體主要集中在中低收入人群，高收入人群反而通過各種“技術”實現了所謂的合理避稅！面對如此眾多提高個稅起征點的呼聲，3000元仿佛成了天花板，這不免讓人痛心疾首！此外，在過去20年我國的人均GDP從1991年的1892.8元增長到2010年的29762元，增長了15.71倍；而中央財政收入呢？同期增長了近45.27倍。可見國富民窮嚴峻到什么程度！
從中央與地方財政劃分層面而言：就表層原因來說，分稅制使得中央把桌面上的陽光收入（即稅收收入）的大部分拿走，而地方政府則“另辟蹊徑”大搞土地財政，雖說中央會通過稅收返還等形式把相當一部分財政收入返還給地方，但這種隨機性可想而知，就某個地方政府而言，稅收返還不易看作是長期穩定的財政收入；就深層原因來說，中央政府對地方政府官員的考核機制一直是以“GDP為綱”，如此引導的結果必然是投資沖動極強，因為它“立竿見影”（只要領導來了就可以看見高樓大廈林立）；如果再往深入探尋，就有可能把視野轉向中國的政治傳統，中國自古以來是一個集權社會，集權就意味著地方政府只有“跑部”，才能“錢進”！
歷年來中央與地方的蛋糕如何切分？
根據國家統計局公布的數據，從1991年到2010年近20年的時間里，中央財政收入從1991年938.25億元，增長到2010年42470.52億元，20年的時間里增長了45.27倍！這個數據也從側面反映出中國經濟在過去20年所取得的輝煌成就。尤其是在1994年的分稅制改革以后，中央財政收入增長明顯提速，分稅制實施的前三年中央財政收入分別是938.25、979.51和957.51億元，實施的后三年該數據分別是2906.5、3256.62和3661.07億元。而中央財政收入占總財政收入的比重也從前三年的29.8%、28.1%和22%，增長到后三年的55.7%、52.2%和49.4%。
從地方財政收入來看，從1991年的2211.23億元，增長到2010年40609.8億元。20年的時間里增長了18.37倍，其增速也相對較快。1994年分稅制改革的前三年地方財政收入分別是2211.23、2503.86和3391.44億元，后三年分別是2311.6、2985.58和3746.92億元。地方財政收入占總財政收入的比重也從前三年的70.2%、71.9%和78%，下降到44.3%、47.8%和50.5%。
中央轉移支付是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而采取的財政政策。在過去的20年里，我國的中央轉移支付從1991年585億元增長到2010年的32350億元，增長了55.3倍！實施分稅制的前三年，中央轉移支付分別是585、559和597億元，后三年的數據分別是2389、2543和2723億元！轉移支付雖說是中央收上去的稅最后再返還到地方投資上，但這筆財政收入返還給誰？返還的標準是什么？等等一系列問題沒有得到妥善解決，其結果是由“諸侯問題”轉變成了“王爺問題”，地方政府的財權確實得到了有效的控制，但中央財政和中直部門的權利卻過分膨脹！此外，工商、公路、稅務、公安、檢驗檢疫、國土、檢察、法院、煙草、司法、人事等部門都實行垂直管理，權力部門越來越條條化，地方政府直接管理的部門越來越少！收入上，大量的預算外、制度外收入、國有壟斷集團稅后利潤等游離于政府預算之外，以“部門”利益的方式“自主”運行。
財政收入到底用到了何處？
比中央與地方的財政蛋糕如何切分更值得關注的問題是我國的財政收入到底用到了什么地方？
先從中央財政支出的數據來看，1991年中央財政決算支出為1090.81億元，2010年增長到15972.89億元，20年增長了14.64倍。中央財政占總財政支出的比重從1991年的32.2%減少到2010年的17.8%。
就地方財政支出而言，1991年地方財政決算支出為2295.81億元，到2010年增長為73602.49億元，20年增長了32.06倍。地方財政占總財政支出的比重從1991年的67.8%增加到2010年的82.2%。
從支出項目來看，據財政部統計數據，2010年我國財政支出大項包括：教育支出12450億元，比上年增加2012億元，增長19.3%；醫療衛生支出4745億元，比上年增加751億元，增長18.8%；社會保障和就業支出9081億元，比上年增加1475億元，增長19.4%；住房保障支出2358億元，比上年增加553億元，增長30.7%；農林水事務支出8052億元，比上年增加1331億元，增長19.8%；交通運輸支出5488億元，比上年增加840億元，增長18.1%；城鄉社區事務支出5980億元，比上年增加1046億元，增長21.2%；資源勘探電力信息等事務支出3497億元，比上年增加617億元，增長21.4%；公共安全支出5486億元，比上年增加742億元，增長15.6%；科學技術支出3227億元，比上年增加482億元，增長17.6%；一般公共服務支出9353億元，比上年增加1191億元，增長14.6%。
從財政支出的增長率來看，排名前三的是住房保障支出30.7%、資源勘探電力信息等事務支出21.4%、城鄉社區事務支出21.2%。過去很長一段時間我國財政支出大量用于基礎設施和經濟建設，再加上投資乘數的放大作用，使得地方政府過度投資，而教育、衛生、社保等支出偏低，使得百姓面臨學費高、看病難等困局！居民從低微收入中籌集本來應該由財政負擔的支出，導致中國預防性儲蓄高企，從而嚴重打擊了居民的即期消費水平和降低了消費預期，這是中國消費難以真正啟動、投資消費嚴重失調的基本原因！
如何從歷史觀的角度看待分稅制？
若要客觀、真實的了解一項政策或制度，并須充分了解其歷史背景，并以歷史觀的視角去解讀政策！
1994年分稅制出臺之前，我國財政制度采用的是中央與地方政府一對一談判的方式開展。如此制度安排一個明顯的缺陷是穩定性差，在頻繁的制度變遷和“契約修訂”中損失了制度成本和效率。具體來看，在經濟增長條件下，“定額分成”使得中央財政收入出現實質性的累退。為保持應有的宏觀調控能力，中央政府必須時常與各地方政府對分成額度進行討價還價，既有失中央政府的權威又加大了制度成本，還有可能損害地方政府發展經濟、組織稅收的積極性。正是在這樣的大背景下出臺了分稅制。從上述統計數據不難發現，實施分稅制后，無論是中央或是地方，其財政收入都得到了長足的增長，也正是分稅制有效的抑制了中央財政下降的趨勢，及時消除了稅收結構中的扭曲因素，也增加了透明度！所以從這個角度看分稅制，毫無疑問是一項利國利民的好政策！也正是分稅制使得中央財力超過了50%，使得國家宏觀調控、大規模基礎建設、應對亞洲金融危機、1998年抗洪、汶川大地震乃至現在應對全球經濟危機，都有了底氣！
但是分稅制也存在著諸多弊端，也正是因為分稅制使得我國財政體制進入“雙軌制”，即中央與省級政府之間采取分稅制，而地方政府之間仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的財政體制。分稅制的不徹底、公共事務的增多，造成地方政府間財權、事權不匹配的矛盾日益嚴重：財權大幅上收，事權層層下放，導致目前大部分縣鄉政府的財力對土地財政的依賴極強！
從稅收體系改革到全面經濟改革
讓我們重新梳理思路，分稅制使得中央將預算內的財權牢牢收緊，包括轉移支付部分的財政收入也基本取決于中央的態度！最為關鍵的是地方官員政績考核的標準是“GDP為綱”，地方官員不在提高民生上下功夫，反而為了政績工程肆意揮霍本來有限的地方財力！“缺錢”和“政績壓力”使得地方官員把目光轉向了預算外的賣地收入！地方政府通過土地的“饑餓營銷”使得低價飆升，高地價推升高房價，高房價又掏空了百姓的錢包。與此同時，房地產業的繁榮又拉高了GDP，只是苦了平頭百姓！
那么如何解決該問題呢？首先要把地方官員的政績考核標準從只看GDP轉向“重民生”！轉型就意味著陣痛，緩解陣痛就需要輿論宣傳，讓民眾都明白轉型的必要性和緊迫性！此外，“重民生”的要點是聚焦就業、社會保障、醫療衛生、住房、交通、文化和社會公共安全等方面。我們不需要如此泛濫的鋼筋水泥，我們需要的是有學上、有工作、有醫保、有房住！
結束語
當前中國經濟的“野蠻生長”成就了GDP的兩位數增長，卻也讓民眾整日生活在焦灼之中，人們焦灼的原因是當我們看到飛馳而過的財富快車時，卻發現自己手中沒有上車的車票！如何有效平衡“國富民強”問題？如何妥善處理“諸侯問題”與“王爺問題”？如果恰當的以“GDP增長”換取更多的“社會和諧”？這些都是我們急需思考的問題！
（作者系北京科技大學教授趙曉 高和投資金融分析師李慧忠）
