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2025年08月17日
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近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，提出按照生態功能劃定生態保護紅線，按照保質保量要求劃定永久基本農田，按照集約適度、綠色發展要求劃定城鎮開發邊界。
《意見》要求，到2020年底，完成三條控制線劃定和落地，形成一張底圖，實現部門信息共享。到2035年，嚴守三條控制線，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。
今日（11月7日），在自然資源部召開的新聞發布會上，自然資源部國土空間規劃局相關負責人就《意見》提到的三條控制線怎么劃定、現存哪些矛盾、如何處理沖突等問題進行了解讀。
解讀1
三條控制線今后如何劃定？
——核心保護區原則上禁止人為活動
自然資源部國土空間規劃局局長劉國洪介紹，生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。
《意見》提出，優先將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態功能極重要區域，以及生態極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域劃入生態保護紅線。
其他經評估目前雖不能確定但具有潛在重要生態價值的區域也劃入生態保護紅線。同時，對自然保護地進行調整優化，評估調整后的自然保護地應劃入生態保護紅線；自然保護地發生調整的，生態保護紅線相應調整。
生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。
據介紹，永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品(5.260, 0.00, 0.00%)供給，實施永久特殊保護的耕地。《意見》提出，依據耕地現狀分布，根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質量要求的耕地依法劃入。已經劃定的永久基本農田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農田面積不減、質量提升、布局穩定。
城鎮開發邊界是在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。《意見》提出，城鎮開發邊界劃定以城鎮開發建設現狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉統籌、城鎮發展階段和發展潛力，框定總量，限定容量，防止城鎮無序蔓延。科學預留一定比例的留白區，為未來發展留有開發空間。此外，城鎮建設和發展不得違法違規侵占河道、湖面、灘地。
解讀2
三條控制線的劃定現存哪些問題？
——范圍不準、邊界不清、交叉重疊
劉國洪介紹，機構改革前，推進三條控制線劃定工作，已經取得階段性成果。但由于生態保護紅線還停留在方案階段，尚未真正落地；三條控制線分頭劃定，在劃定規程、技術規范和管理規定上缺乏統一標準，劃定工作統籌協調也不夠，出現了交叉重疊難落地等情況。
自然資源部國土空間規劃局副局長孫雪東介紹，目前在三條控制線的劃定中，主要存在規則不明導致的矛盾沖突、底數底圖不一致、自然保護地邊界不清等問題。
孫雪東介紹，規則不明導致的矛盾，主要是指由于過去國家層面未出臺生態保護紅線管理辦法，未明確紅線內可開展的人為活動，導致各方對紅線劃定和后續管理的理解落實存在分歧。從31個省（區、市）現有生態保護紅線方案看，有的生態保護紅線中存在礦業權、鎮村、基本農田、人工商品林等。
“按照生態保護紅線劃定要求，近20種各類保護地整體納入紅線。因此三線劃定中，也延續了原來有的保護地存在的范圍不準、邊界不清、交叉重疊等問題。另外，原來在紅線劃定過程中，需對不同底數底圖的規劃進行銜接，影響了生態保護紅線的科學性和合理性，出現了生態保護紅線與永久基本農田、城鎮開發邊界之間的沖突。”孫雪東說。
解讀3
如何處理控制線之間的矛盾沖突？
——堅持保護優先，明確調入調出規則
孫雪東介紹，目前三條控制線之間也存在基礎數據不準確、管控規則不明確以及相關規劃銜接不夠等矛盾沖突。
“原來耕地、林地、草地、水域等不同部門的調查標準、時點、精度不一致，造成了矛盾沖突。以往生態保護紅線劃定對于劃定過程中出現的大量生態保護紅線與永久基本農田、村鎮建設、礦業權、人工商品林之間的矛盾沖突，未提出解決方案。另外，三條控制線劃定與交通、水利、能源、旅游等規劃銜接不夠，存在空間沖突，導致部分基礎設施建設落地存在困難。”
孫雪東表示，當三條控制線出現矛盾時，將強化底線約束，堅持保護優先，同時明確調入調出規則。
據其介紹，堅持保護優先，即生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，堅持應保盡保、應劃盡劃，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，確保數量不減少、質量不降低；城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不占或少占永久基本農田。
“調入調出”規則，即目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區的，根據對生態功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。
