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2025年08月18日
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相對一審稿，草案二審稿的改動不大。”
6月25日，在接受《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》記者采訪時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂表示。
6月25日，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案再次提請第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。根據(jù)日程，會議在6月25日上午聽取全國人大憲法和法律委員會關(guān)于《＜中華人民共和國土地管理法＞、＜中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法＞修正案（草案）》修改情況的匯報后，將于6月28日下午3時，分組審議土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案。
按照自然資源部部長陸昊在《土地管理法》初次提交審議時做的說明，本次《土地管理法》修改的主要內(nèi)容包括土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度和其他修改四個方面。
相對于一審稿，二審稿的修改重心放在了進一步完善征地情形及補償標(biāo)準(zhǔn)，而在市場更為關(guān)注的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革方面，呼聲頗高的“吸納宅基地‘三權(quán)分置’經(jīng)驗”的改動并未出現(xiàn)。
征地制度改革成為焦點
2009年，原國土資源部就曾醞釀以征地制度改革為主的《土地管理法》修改，但最終未能通過。
在2017年開始的這一輪修改中，草案對于征地制度改革做出了更為詳盡的安排，縮小征地范圍，規(guī)范了征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機制，從這些方面作出詳細(xì)規(guī)定。
有接近此次《土地管理法》修改的人士告訴《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》記者，二審稿相對一審稿中關(guān)于征地制度改革的焦點問題，做出了多處回應(yīng)。
其中，草案一審稿在第十四條明確，因政府組織實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中，一審稿還專門將成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實施“成片開發(fā)”征地。
但“成片開發(fā)”在當(dāng)時仍然引起爭議。一些觀點認(rèn)為，我國《憲法》和《物權(quán)法》將農(nóng)村集體土地征收的條件規(guī)定為公共利益的需要，而一審稿沒有明確界定成片開發(fā)是否需要出于公共利益，這容易在實際操作過程中為擴大土地征收范圍留下口子。
另外，對于草案一審稿中明確的“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”，有委員在一審過程中就直接表示：“政府是誰？這個是要問一下的。到了市縣政府，我很擔(dān)心，如果主體資格太泛，集體土地就可以成為各級政府及其部門以征收名義來取得的‘唐僧肉’。”
《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》記者了解到，針對這些對征地情形范圍的疑問，草案二審稿在一審稿第十四條基礎(chǔ)上做了兩處修改。
其中，一是在第一款中明確規(guī)定“為了公共利益的需要”可以依法實施征地；二是在第一款中增加規(guī)定，確需征地的建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，扶貧搬遷、保障性安居工程以及連片開發(fā)建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。
另外，在征地補償標(biāo)準(zhǔn)方面，草案二審稿同樣做出了兩處修改。一是在一審稿第十七條的基礎(chǔ)上對征地價格進行細(xì)化，明確征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的片區(qū)綜合地價，應(yīng)當(dāng)至少每五年調(diào)整或者重新公布一次。二是在第十七條第四款中，增加了對因征收農(nóng)村農(nóng)民住宅造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償?shù)膬?nèi)容。
主要改動未涉及宅基地
《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》記者注意到，此次《土地管理法》的修改，從最早的原國土資源部公示版本，到一審稿，再到二審稿，關(guān)注的焦點發(fā)生了比較顯著的變化。
在最早的版本中，對土地征收制度的改革意見相對具體且動作較大，而關(guān)于宅基地自愿有償退出與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)修改，均屬于原則性規(guī)定。
一審稿明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件和入市后的管理措施，但在宅基地改革領(lǐng)域仍屬于原則性規(guī)定。
實際上，在草案一審過程中，曾有委員提出：“現(xiàn)在土地管理法對農(nóng)村宅基地改革做的修改只是在現(xiàn)行土地管理法關(guān)于農(nóng)村宅基地管理制度上的修和補。既然三權(quán)分置改革試點方案正在進行中，是不是在土地管理法修改過程當(dāng)中，在下一步研究過程當(dāng)中，結(jié)合農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革的進展，把適當(dāng)?shù)恼呓?jīng)過一定的試點經(jīng)驗總結(jié)之后，納入到土地管理法修改工作中。”
但上述人士告訴《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》記者，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度兩大領(lǐng)域，二審稿改動不大。其中，尤其是在宅基地制度改革領(lǐng)域，主要改動并未涉及。
對此，有東部“三塊地”改革試點地區(qū)的農(nóng)業(yè)部門官員告訴記者，這或與宅基地“三塊地”改革推進時間短，相關(guān)法理問題尚未厘清，政策儲備不夠豐富有關(guān)。
而在集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面，上述人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者，草案二審稿有三點主要改動。
一是，根據(jù)有關(guān)改革要求，增加“城鄉(xiāng)規(guī)劃”作為確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的依據(jù)。二是，草案出于健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的考慮，增加規(guī)定：集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。三是，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)入市具體辦法由“國務(wù)院自然資源主管部門制定”，修改為由“國務(wù)院制定”。
對此，廖洪樂告訴《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》，之所以要求本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表，有利于實現(xiàn)入市的民主決策。同時，這個修改也從另一個角度，終結(jié)了對到底誰來行使集體土地所有權(quán)的討論。在二審稿的語境下，即意味著應(yīng)由集體經(jīng)濟組織來行使集體土地所有權(quán)，而對于沒有成立集體經(jīng)濟組織的村集體，則由村委會代行所有權(quán)。
對于第三處修改，廖洪樂指出，這增加了入市辦法的權(quán)威性和可行性，因為土地收益分配涉及當(dāng)?shù)卣⒓w經(jīng)濟組織和農(nóng)戶三方利益，與稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、財政等主管部門都有關(guān)系，因此顯然交由國務(wù)院制定更加適合。
