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2025年08月18日
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伴隨著新的“三定方案”的推出，財(cái)政部正迎來(lái)部分部門與職能的調(diào)整。
3月1日，中央編辦在其官網(wǎng)公布《財(cái)政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（下稱“三定方案”），列明了財(cái)政部在職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制三方面的調(diào)整方案。
一位接近財(cái)政部的人士對(duì)記者表示，根據(jù)新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革部署，近一年來(lái)，國(guó)務(wù)院各個(gè)部門的“三定方案”陸續(xù)發(fā)布，此次財(cái)政部“三定方案”的推出，正是這一改革進(jìn)程中的一部分。此外，近幾年不斷變化的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和不斷深入的改革，也對(duì)財(cái)政部門以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能催生出新的需求，“三定方案”中的一些調(diào)整，也是與時(shí)俱進(jìn)的一種體現(xiàn)。
三項(xiàng)職能轉(zhuǎn)變
完善宏觀調(diào)控體系、深化財(cái)稅體制改革和防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是此次“三定方案”中財(cái)政部職能轉(zhuǎn)變的要點(diǎn)。
宏觀調(diào)控一直是財(cái)政部門承擔(dān)的重要職責(zé)，而這一次的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)財(cái)政政策提出了更高的要求。
中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授趙錫軍認(rèn)為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政政策既要充分發(fā)揮積極財(cái)政的作用，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，又要通過(guò)一系列的財(cái)政改革舉措，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的動(dòng)能。在這種局面下，政策的前瞻、精準(zhǔn)和協(xié)調(diào)，就顯得尤為重要。
去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，必須精準(zhǔn)把握宏觀調(diào)控的度，主動(dòng)預(yù)調(diào)微調(diào)、強(qiáng)化政策協(xié)同。今年政府工作報(bào)告提出，繼續(xù)創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。堅(jiān)持以市場(chǎng)化改革的思路和辦法破解發(fā)展難題，發(fā)揮好宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)作用，豐富和靈活運(yùn)用財(cái)政、貨幣、就業(yè)政策工具，增強(qiáng)調(diào)控前瞻性、針對(duì)性和有效性，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行創(chuàng)造條件。
“具體在財(cái)政領(lǐng)域，比如更大力度的減稅降費(fèi)，通過(guò)政策性金融、普惠型金融等手段支持小微企業(yè)發(fā)展等，將成為財(cái)政政策發(fā)揮自身宏觀調(diào)控作用的重要體現(xiàn)。”趙錫軍說(shuō)。
“三定方案”指出，要構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、金融等政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)預(yù)警能力，建立健全重大問(wèn)題研究和政策儲(chǔ)備工作機(jī)制，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性。
財(cái)政部“三定方案”中，職能轉(zhuǎn)變的第二點(diǎn)是深化財(cái)稅體制改革。十九大報(bào)告明確提出，我國(guó)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，并深化稅收制度改革。
在“三定方案”中，以上改革要點(diǎn)悉數(shù)列出，并進(jìn)一步列出了完善轉(zhuǎn)移支付制度、逐步統(tǒng)一預(yù)算分配、全面推行政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)清單管理等改革事項(xiàng)。“可以說(shuō)此項(xiàng)職能轉(zhuǎn)變就是按照十九大的要求，進(jìn)一步明確了財(cái)政部未來(lái)承擔(dān)的財(cái)稅體制改革任務(wù)。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌說(shuō)。
職能轉(zhuǎn)變的第三點(diǎn)是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
“十九大報(bào)告明確提出要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。最近兩年，地方債務(wù)開前門、堵后門的改革，成為財(cái)政部門的主抓工作，這也將繼續(xù)成為財(cái)政部門未來(lái)的一項(xiàng)重要功課。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員孫潔說(shuō)。
隨著這項(xiàng)職能轉(zhuǎn)變，債務(wù)管理在財(cái)政部門工作中的重要性可能將明顯抬升。在此前財(cái)政部網(wǎng)站公開的財(cái)政部職能中，有關(guān)債務(wù)管理職能列在第十一項(xiàng)，而“三定方案”中，這一職能列在了第七項(xiàng)，并將“編制國(guó)債余額限額計(jì)劃”改為“編制國(guó)債和地方政府債余額限額計(jì)劃”。
未來(lái)，包括規(guī)范舉債融資機(jī)制、構(gòu)建閉環(huán)管理體系、嚴(yán)控法定限額內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、著力防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，都將成為財(cái)政部需要承擔(dān)的職責(zé)。
新設(shè)一司
按照此次“三定方案”，財(cái)政部在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面有新設(shè)司局、司局合并、司局更名等一系列變化。其中，新設(shè)自然資源和生態(tài)環(huán)境司頗為引人注目。
“三定方案”顯示，新設(shè)自然資源和生態(tài)環(huán)境司承擔(dān)自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原等方面的部門預(yù)算和相關(guān)領(lǐng)域預(yù)算支出有關(guān)工作，提出促進(jìn)資源節(jié)約、土地整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、污染防治、核與輻射安全、海洋、測(cè)繪、國(guó)家公園建設(shè)等方面的財(cái)政政策建議。參與擬訂自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃、政策等。
上述接近財(cái)政部的人士表示，新設(shè)自然資源和生態(tài)環(huán)境司的一大背景，是新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，設(shè)立了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。財(cái)政部此番新設(shè)司局，并賦予自然資源和生態(tài)環(huán)境的財(cái)政預(yù)算、提出財(cái)政政策建議的職能，可以同自然資源部和環(huán)生態(tài)環(huán)境部更好地協(xié)同合作，提高效率。
另一方面，“十九大報(bào)告提出要堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。目前在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，財(cái)政可做的工作還有很大空間，比如這方面的央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分還要進(jìn)一步明確，許多地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要更多財(cái)政資金支持，等等，這一部門的設(shè)立也凸顯出未來(lái)財(cái)政工作在自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面將起到越來(lái)越關(guān)鍵的作用。”上述接近財(cái)政部的人士說(shuō)。
按照以往的機(jī)構(gòu)設(shè)置，財(cái)政部范圍內(nèi)，有多個(gè)司局的職能或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)涉及自然資源與生態(tài)環(huán)境。比如稅政司設(shè)有環(huán)境資源與行為稅處，農(nóng)業(yè)司設(shè)有林業(yè)處、水利處，經(jīng)濟(jì)建設(shè)司設(shè)有環(huán)境與資源處。
未來(lái)，伴隨自然資源和生態(tài)環(huán)境司的設(shè)立，前述部門的職能與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或?qū)⒚媾R調(diào)整。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站信息顯示，此前經(jīng)濟(jì)建設(shè)司職能包括參與研究制定生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃和政策，牽頭生態(tài)文明財(cái)政制度建設(shè)，實(shí)施促進(jìn)節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策。然而,在中央編辦最新發(fā)布的“三定方案”中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)司職能未再提及生態(tài)文明、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。
兩項(xiàng)更名
按照“三定方案”，財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變化還包括兩項(xiàng)更名，一是農(nóng)業(yè)司更名為農(nóng)業(yè)農(nóng)村司，二是監(jiān)督檢查局更名為監(jiān)督評(píng)價(jià)局。
新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，組建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，上述接近財(cái)政部的人士表示，農(nóng)業(yè)司更名為農(nóng)業(yè)農(nóng)村司的一大因素，也是與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相匹配。
更名后的農(nóng)業(yè)農(nóng)村司，其職責(zé)也更加豐富。與農(nóng)業(yè)司職能相比較可以發(fā)現(xiàn)，“三定方案”中農(nóng)業(yè)農(nóng)村司職能增加了“承擔(dān)財(cái)政支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)工作”這一內(nèi)容。
與農(nóng)業(yè)司更名相似，監(jiān)督檢查局更名為監(jiān)督評(píng)價(jià)局也與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革息息相關(guān)。2018年3月通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》在“優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)”部分中提出，將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽查、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系。
“這意味著，從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中就可以看出，財(cái)政部在中央預(yù)算執(zhí)行等方面的監(jiān)督檢查職能將得到淡化。”上述人士說(shuō)。
職能有減也有增。在監(jiān)督檢查功能淡化的同時(shí)，評(píng)價(jià)評(píng)估功能得到強(qiáng)化。據(jù)記者了解，評(píng)價(jià)職能將主要體現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效管理上。與監(jiān)督檢查局職能相比，“三定方案”顯示，監(jiān)督評(píng)價(jià)局的新增職責(zé)之一，正是承擔(dān)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)工作。
在2019年政府工作報(bào)告中，深化財(cái)稅金融體制改革部分提及的第一項(xiàng)是加大預(yù)算公開力度。“由此可見預(yù)算體制改革在未來(lái)財(cái)政工作中的關(guān)鍵地位。”張斌說(shuō)。無(wú)論是預(yù)算公開改革，還是維度更廣的現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)，都離不開更為完善、有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系。
“檢查變?yōu)榭?jī)效評(píng)價(jià)，也可以助推各地各部門的預(yù)算管理工作，變得更加主動(dòng)。”上述人士說(shuō)。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員白景明認(rèn)為，未來(lái)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，可以將“花錢”和“辦事”統(tǒng)一起來(lái)，通過(guò)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、監(jiān)控、評(píng)價(jià)、報(bào)告和公開全鏈條，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的計(jì)量化、透明化、可視化。
伴隨監(jiān)督檢查局更名，未來(lái)司局之間的職能是否也有所調(diào)整，將成為進(jìn)一步的看點(diǎn)。財(cái)政部網(wǎng)站信息顯示，此前預(yù)算司的職責(zé)包括研究建立預(yù)算績(jī)效管理制度和評(píng)價(jià)體系，組織指導(dǎo)中央和地方預(yù)算績(jī)效管理工作，但在“三定方案”中，預(yù)算司職能沒有再提及預(yù)算績(jī)效的內(nèi)容。
