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2025年08月22日
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目前，天津市城市化率已達76.31%。盡管天津市在城市化過程中取得了不俗成績，但也不可避免地存在一些問題，如耕地面積減少，小城鎮(zhèn)建設缺乏資金等問題。這些日益突出的問題愈來愈制約天津市的城市化建設步伐，也驅(qū)使天津市政府根據(jù)自身發(fā)展情況，大膽探索新的發(fā)展思路。這一次，天津市華明鎮(zhèn)無疑走在了前列。在堅持承包責任制不變，堅持農(nóng)民自愿的原則的前提下，華明鎮(zhèn)通過“宅基地換房”的形式，高水平規(guī)劃和建設有特色、適于產(chǎn)業(yè)集聚和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)，一舉破解了農(nóng)村城市化的難題。如今，華明鎮(zhèn)的4萬農(nóng)民在一樣的土地上過上了不一樣的生活！2008年，華明鎮(zhèn)在全世界87個城市106項目中脫穎而出，成為上海世博園區(qū)內(nèi)唯一反映農(nóng)村城市化城市最佳實踐區(qū)案例。
曾是典型的北方農(nóng)村
華明鎮(zhèn)位于天津市東麗區(qū)中部，緊鄰濱海新區(qū)，距天津市中心區(qū)13公里。其管轄12個村，總?cè)丝?1063人，1.3萬戶，村莊建設占地804.7公頃，并且散落分布在華明鎮(zhèn)156平方公里的土地上。
華明鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，交通便捷暢達，周邊環(huán)境良好。這里東連“天津濱海新區(qū)”，西靠天津市中心區(qū)，南臨天津濱海國際機場，北通東三省。津漢公路、北環(huán)鐵路貫穿東西，楊北公路、外環(huán)線南北并行，京津塘快速路在境內(nèi)都有出入口。從鎮(zhèn)中心區(qū)到天津機場僅5公里，到市中心僅12公里，完備的交通設施使這里成為連接天津市區(qū)與濱海新區(qū)、國際機場、首都北京以及東北三省的重要樞紐。
然而，華明鎮(zhèn)盡管靠近市中心，交通暢達便捷，但昔日的它仍是一個典型的中國北方農(nóng)村。在長期發(fā)展過程中，自然形成的村莊空間無序拓展，排水溝還被村民隨意建房所阻斷，以至一些排水溝因為一端（甚至兩端）被堵，而成為不能通水的死溝，臭水溝，溝內(nèi)倒?jié)M垃圾，臭不可聞。冬天寒風凜冽，天寒地凍，為了度過這寒冷的季節(jié)，華明鎮(zhèn)幾乎家家都盤有一個大土炕。一到冬天，整個華明鎮(zhèn)上都彌漫著一股濃濃的煤煙味兒。
由于居住分散，建筑密度低，整個華明鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)空間布局雜亂分散，未能實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用，就業(yè)崗位少，剩余勞動力無處安置。經(jīng)濟與人口的集約度很低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不足，農(nóng)民生活水平提高緩慢，無法帶動和促進華明鎮(zhèn)農(nóng)村城市化。
此時，華明鎮(zhèn)文化活動也幾乎是一片空白。全鎮(zhèn)大多數(shù)行政村都沒有圖書室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層圖書室、村級圖書室藏書量普遍不多，且多為一些過期過時的舊書，甚至還有上世紀六七十年代的書，群眾看書難的問題沒有得到根本性解決。文化活動內(nèi)容缺乏創(chuàng)新，形式老化，公共投入不足，文化發(fā)展相對比較滯后，不能滿足華明鎮(zhèn)廣大人民群眾日益增長的文化生活需求。
雖然華明鎮(zhèn)的農(nóng)民早已解決了溫飽問題，但他們的生活和生產(chǎn)狀況仍令人擔憂，農(nóng)村社會保障發(fā)展的滯后更是使這種狀況雪上加霜。在社會保障方面，華明鎮(zhèn)的農(nóng)民基本上沒有辦理社會保險，很多人甚至還抱著養(yǎng)兒防老的觀念。養(yǎng)老院也是寥寥無幾。而此時，天津市區(qū)的發(fā)展步伐卻越來越快。看著日益拉大的城鄉(xiāng)發(fā)展差距，這讓華明鎮(zhèn)的領導感到肩上的擔子也越來越重！探索一條符合當?shù)貙嶋H的發(fā)展道路，全面推進華明鎮(zhèn)的建設和發(fā)展，讓這里祖祖輩輩習慣了面朝黃土背朝天的農(nóng)民也過上城里人的生活迫在眉睫。
空客A320為華明鎮(zhèn)插上騰飛的翅膀
在經(jīng)過一番思索、探討之后，華明鎮(zhèn)人認識到要想改變現(xiàn)狀，必須充分發(fā)揮自己距離市區(qū)近、交通便捷這一得天獨厚的優(yōu)勢，從土地綜合整治上入手，徹底改變此前毫無規(guī)劃的蔓延式發(fā)展。
很快，華明鎮(zhèn)便迎來了一個千載難逢的發(fā)展機遇。由于空客A320項目落戶天津，東麗區(qū)有五個村要整體撤村。這給華明鎮(zhèn)隨后的發(fā)展插上了騰飛的翅膀。此時，國家及天津市也連續(xù)出臺一系列優(yōu)惠政策，這些優(yōu)惠條件成為東麗區(qū)及華明鎮(zhèn)實施宅基地換房這一土地綜合整治項目發(fā)展的一大跳板。
2005年10月11日國土資源部印發(fā)《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知，天津市成為增減掛鉤的試點。接著，財政部、國家稅務總局支持天津濱海新區(qū)開發(fā)開放，給予高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。包括對在濱海新區(qū)設立并經(jīng)天津市科技主管部門按照國家有關規(guī)定認定的內(nèi)、外資高新技術企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。
海關總署針對濱海新區(qū)出臺的14項措施也將對天津口岸“大通關”建設、濱海新區(qū)海關特殊監(jiān)管區(qū)域建設起到有力的支持作用，同時也積極推動了加工貿(mào)易監(jiān)管改革。14項措施的出臺將使天津逐步實行“量體裁衣”式的海關監(jiān)管制度，從而促進加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級。同時，當?shù)氐恼渤雠_了相關優(yōu)惠政策鼓勵入駐當?shù)氐钠髽I(yè)加入到城鎮(zhèn)化發(fā)展的系統(tǒng)工程中來，如可以給予土地優(yōu)惠，減免稅收等優(yōu)惠政策。
在這些天時地利的大背景下，華明鎮(zhèn)逐步突破、創(chuàng)新，找到了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新思路——“宅基地換房”，即在國家政策框架內(nèi)，堅持承包責任制不變，堅持耕地保護總量不變，堅持農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃和建設有特色、適于產(chǎn)業(yè)集聚和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。經(jīng)過3年多的建設，現(xiàn)在回過頭審視它可以發(fā)現(xiàn)，東麗區(qū)華明鎮(zhèn)最初以“宅基地換房”為名的實踐活動就是典型的土地綜合整治。
華明鎮(zhèn)的土地綜合整治自實施以來，得到社會各界的高度關注和廣泛認可，也得到了國家相關部門的肯定和支持。中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文表示，華明鎮(zhèn)等試點小城鎮(zhèn)的工作十分有效，符合我國保護耕地基本國策，符合整體區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟水平，符合當?shù)氐膶嶋H情況，對改善農(nóng)民生活質(zhì)量，保障農(nóng)民權益，推進社會主義新農(nóng)村建設和構建社會主義和諧社會起到重要的作用。天津市市長黃興國說，以“宅基地換房”推進示范小城鎮(zhèn)建設，是落實科學發(fā)展觀，加快社會主義新農(nóng)村建設，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效途徑，是充分發(fā)揮濱海新區(qū)“先行先試”功能的重要內(nèi)容。國土資源部部長徐紹史在華明考察時也指出，“華明示范鎮(zhèn)的建設將為城鄉(xiāng)發(fā)展探索出一條科學、有效的途徑。要把試點工作作為一件大事來抓，要建立健全各項社會保障制度，讓農(nóng)民享受到城市化帶來的成果，使農(nóng)民實現(xiàn)‘安居、樂業(yè)、有保障’”。
把保障農(nóng)民利益放在首位
華明鎮(zhèn)土地綜合整治項目中一個重要的參與主體就是當?shù)卮迕瘢椖可婕暗酱迕竦纳a(chǎn)、生活等各個方面。土地綜合整治項目不僅僅是簡單地將農(nóng)民集中到一起居住，它更強調(diào)的是農(nóng)民生活方式、就業(yè)、社保等方面的維護。因此，在實施土地綜合整治時，必須保護好農(nóng)民各項權益。華明鎮(zhèn)在這一方面的舉措十分完善。
首先在項目前期，華明鎮(zhèn)政府便充分考慮村民的知情權、參與權、建議權和監(jiān)督權，并組織人員不遺余力地進行村民的思想教育工作。政府堅持自愿的原則，絕不強迫農(nóng)民搬遷。到2008年10月，華明鎮(zhèn)已遷入村民39860人，入住村民達到85%。
同時，華明鎮(zhèn)政府對進城的農(nóng)民也采取了一系列的保障措施。首先，對接受搬遷的農(nóng)民給予合理的補貼，以降低他們進城后帶來的生活成本壓力。其次，實施社區(qū)股份合作制，使村集體有自主經(jīng)營的實體經(jīng)濟，農(nóng)民在產(chǎn)權量化的基礎上取得股權收益，增加農(nóng)民收入。
并且，華明鎮(zhèn)對于農(nóng)民的就業(yè)和社會保障也高度重視。目前實行的“四金”（薪金、股金、租金、保險金）政策，有效地拓寬了農(nóng)民就業(yè)增收的渠道。華明鎮(zhèn)還建立了財政供養(yǎng)為主，集體保障、土地保障和社會幫扶為輔的農(nóng)村五保供養(yǎng)體制，建設區(qū)級敬老服務中心，力爭全區(qū)五保老人全部實現(xiàn)集中供養(yǎng)。現(xiàn)在全鎮(zhèn)從16歲至55歲的適齡人員中已有88%參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，100%的農(nóng)民上了農(nóng)村合作醫(yī)療保險，農(nóng)民達到規(guī)定的年齡（男60周歲、女55周歲），可以享受到平均每月470元的社會保障金。80歲以上的可享受平均每月570元的社會保障金。
全方面、多角度保護農(nóng)民權益的措施有效而有力地提高了進城農(nóng)民的生產(chǎn)、生活水平，也解決了村民的后顧之憂，實現(xiàn)了“人”的可持續(xù)發(fā)展。
堅持走工業(yè)集約化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路
華明鎮(zhèn)南依津漢公路和天津空港物流加工區(qū)，北靠北環(huán)鐵路，東鄰華明新家園和東麗湖旅游度假區(qū)，西接華明經(jīng)濟功能區(qū)。距北京市四環(huán)線120公里、天津市中心區(qū)10公里、天津港30公里、天津國際機場3公里。依托自身的區(qū)位優(yōu)勢，華明鎮(zhèn)在規(guī)劃設計時，除了考慮了農(nóng)民生產(chǎn)生活的傳統(tǒng)外，還充分考慮了經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠需求，科學劃分居住、服務、產(chǎn)業(yè)等功能區(qū)，形成布局特色，實現(xiàn)工業(yè)的集約化發(fā)展。
由于臨近濱海新區(qū)空港物流加工區(qū)，華明鎮(zhèn)在做發(fā)展規(guī)劃時為二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出足夠空間，沿津漢公路一帶預留了130公頃的經(jīng)濟功能區(qū)，建設運輸物流服務園區(qū)，為今后產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)奠定堅實的基礎。通過土地的集約節(jié)約利用，大力發(fā)展全鎮(zhèn)八大支柱產(chǎn)業(yè)，包括包裝、食品、通訊電纜、電控柜、化工、編制、造紙、汽車銷售及其檢測維修。如今，在華明鎮(zhèn)涌現(xiàn)出華明集團、有容帝康線纜公司等數(shù)家年產(chǎn)值上億元的大企業(yè)。
華明鎮(zhèn)實施土地綜合整治前，許多農(nóng)戶已經(jīng)不再以糧食生產(chǎn)作為生活來源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術水平低下，產(chǎn)出效率不高。根據(jù)規(guī)劃，華明鎮(zhèn)實施土地綜合整治后的宅基地復墾將進行設施農(nóng)業(yè)的建設。設施農(nóng)業(yè)是綜合應用工程裝備技術、生物技術和環(huán)境技術，按照動植物生長發(fā)育所要求的最佳環(huán)境，進行動植物生產(chǎn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。
2008年12月20日，東麗區(qū)華明鎮(zhèn)宅基地復墾設施農(nóng)業(yè)園區(qū)開工。該復墾項目將在華明鎮(zhèn)的原胡張莊、永和村這兩個村原址上建設一座高水平的設施農(nóng)業(yè)園。這也是天津市首個宅基地換房地塊正式恢復耕地的項目。
華明示范鎮(zhèn)宅基地復墾設施農(nóng)業(yè)園，將重點發(fā)展高效設施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)。該園區(qū)位于津漢公路兩側(cè)，占地2126.7畝，擬建二代節(jié)能溫室573棟，智能連棟溫室2棟，形成生態(tài)景觀帶、水景生態(tài)休閑區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光區(qū)、設施種植區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工配送區(qū)和設施葡萄區(qū)“一帶五區(qū)”的新格局。園區(qū)已于2010年4月建成投產(chǎn)，總投資超過1.66億元。
華明鎮(zhèn)土地綜合整治的項目得以順利實施的關鍵是利用。建設用地指標對城鎮(zhèn)和農(nóng)村的建設用地進行置換，并對置換后的建設用地進行復耕，這樣確保了耕地面積的不減少和質(zhì)量不降低，堅持了國家保護耕地的精神。根據(jù)華明鎮(zhèn)的統(tǒng)計，該鎮(zhèn)建設涉及的12個村莊共有宅基地12071畝，建設示范鎮(zhèn)只需要8427畝（還遷房與土地出讓）就能實現(xiàn)還遷住宅建設和平衡建設資金，可以節(jié)約建設用地4000畝。
這種做法改善了過去農(nóng)村土地地塊零碎、利用率低、無法規(guī)模化經(jīng)營的問題，實現(xiàn)了土地節(jié)約集約利用。華明鎮(zhèn)在土地綜合整治之后，土地開始向大戶流轉(zhuǎn)，實行大戶經(jīng)營，用于搞經(jīng)濟作物種植，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，有力地提高了華明鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)競爭力，并為實現(xiàn)小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展增加了產(chǎn)業(yè)支撐。
一樣的土地，不一樣的生活
實施宅基地換房短短三年多時間后，華明鎮(zhèn)老百姓的生活發(fā)生了翻天覆地的變化，在同一片土地上，昔日破舊的平房、狹窄的馬路、污濁的環(huán)境早已沒有了蹤影，取而代之的是一排排規(guī)劃整齊，風格統(tǒng)一的新式樓房，一條貫穿區(qū)域的生態(tài)綠化帶，統(tǒng)一配套的社區(qū)服務中心、醫(yī)院、學校。
相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：通過土地綜合整治，華明鎮(zhèn)農(nóng)民的家庭財產(chǎn)大幅增加：根據(jù)對天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)農(nóng)民置換前后的財產(chǎn)估價，農(nóng)民原有宅基地和房屋估價2～5萬元，三口之家在示范鎮(zhèn)置換一套90多平方米住宅，價值超過40萬元，增值10～20倍，使農(nóng)民家庭財產(chǎn)大幅增加，不僅如此，為保證農(nóng)民生活水平不降低，華明鎮(zhèn)還確定了每人補償7平方米的商業(yè)用房指標，相當于每年實現(xiàn)至少3000元的收入。加上為農(nóng)民提供的就業(yè)機會、社會保障的，實現(xiàn)了縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)共同富裕的目標，達到了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
另外，華明鎮(zhèn)通過土地綜合整治，實現(xiàn)了生活方式的改變。過去在農(nóng)村，農(nóng)民生活用水是村子里的機井，做飯、取暖依靠燒煤爐子，村子里的道路、活動場地等條件都很差；現(xiàn)在搬進了樓房，自來水、煤氣、地暖、太陽能熱水一應俱全，每天吃完晚飯還可以在小區(qū)專門修建的活動場地扭扭秧歌、跳跳舞，實現(xiàn)了生活方式由“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變。
華明鎮(zhèn)的土地綜合整治中，還包含重要的“土地換保障”思路，而這一思路才是對城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民唯一可靠和可持續(xù)性的安置模式。只有失地農(nóng)民用土地換回了生存權，就業(yè)權、發(fā)展權和享受社會保障的權利，才能真正的實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，才能逐步實現(xiàn)共同富裕。在華明鎮(zhèn)，政府為換房的農(nóng)民提供了社會保障和就業(yè)促進的各項措施。社會保障的內(nèi)容主要是：居民最低生活保障、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、住房補貼等，資金主要來源于土地征收補償、土地出讓金返還和市、區(qū)兩級政府的稅收返還。就業(yè)促進措施包括：面向全市企業(yè)推介、輸送人才；在本區(qū)域企業(yè)安排物流、保安、保潔等就業(yè)崗位；設立新區(qū)居民培訓學校，免費培訓農(nóng)民，開始駕駛、電焊、保潔等課程，提升農(nóng)民工技能和素質(zhì)，以適應城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。這種相對完善的社會保障體系，從根本上對農(nóng)民的利益做到全面的保護。
為廣大農(nóng)民提供公共服務的最大難題是農(nóng)民眾多且居住極其分散。因為農(nóng)民居住十分分散，農(nóng)村公共服務共享率低，致使提供公共服務的成本就非常高。如果能讓農(nóng)民相對集中居住，則可大大提高公共服務的共享率，從而極大地降低公共服務的成本。而建設小城鎮(zhèn)就是集聚農(nóng)村人口的有效途徑。為集中居住在小城鎮(zhèn)的人口解決水電氣等公共服務問題，要比他們分散居住在農(nóng)村提供相同的服務要節(jié)約許多倍。
為此，天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)將原本分散居住的12個行政村近5萬農(nóng)民集中居住在華明鎮(zhèn)，并有專門的物業(yè)管理公司負責物業(yè)管理，小區(qū)內(nèi)從學校、醫(yī)院、商場到各種文化娛樂設施均十分完備。有的農(nóng)民說，華明鎮(zhèn)的居住環(huán)境要比天津市區(qū)的大部分小區(qū)還要好。如今居住在華明鎮(zhèn)的農(nóng)民享受到了比城市中心還要好的基礎設施條件和公共服務。再加上華明鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動作用，充分實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務的均等化。這一方面顯化了農(nóng)民宅基地的價值，實現(xiàn)了富裕農(nóng)民，達到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標，另一方面也實現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟的集約發(fā)展。真正體現(xiàn)了社會主義新農(nóng)村的建設要求。
