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小產(chǎn)權(quán)房：中國城市化進程中的難解必解之題
文/李濤
2009年5月21日,深圳市第四屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議一致通過了《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（以下簡稱《決定》）。鵬城新政一石激起千層浪，深圳的小產(chǎn)權(quán)房問題再一次成為了輿論關(guān)注的焦點。不少媒體報道，《決定》的出臺標志著深圳 小產(chǎn)權(quán)房將拿到全國首個“準生證”。這也讓全國各地苦等了十幾年、為數(shù)甚眾的小產(chǎn)權(quán)房看到了解決自己尷尬“身份”的曙光。
然而，就在各大媒體競相報道深圳小產(chǎn)權(quán)房將拿到全國首個“準生證”的時候，國土資源部相關(guān)人士和深圳市人大分別表示，深圳將為“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)“準生證”是理解上的偏差，“深圳小產(chǎn)權(quán)房拿準生證是誤讀”。這無疑是給剛看到幾絲曙光的小產(chǎn)權(quán)房的當頭棒喝！盡管如此，不少專家學(xué)者仍指出，在我國城市化進程中，小產(chǎn)權(quán)房是一道難解但又必須解決的難題，而且是越快解決越好！
誰催生了中國小產(chǎn)權(quán)房
早在1999年5月，國務(wù)院辦公廳就發(fā)布規(guī)定，農(nóng)村住宅不得向城市居民出售，建設(shè)部也曾多次發(fā)出風險提示，提醒城市居民不要購買在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，否則將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，權(quán)益難以得到保護，可實際情況卻是，小產(chǎn)權(quán)房依然熱銷至今。誰在背后推動著這塊市場不斷膨脹？。
高房價是最大幕后推手
在我國邁上城市化的高速路之后，城市建設(shè)可以說是日新月異，同時大量農(nóng)村人口開始進入城市。由于城市空間有限，隨著人口的日益增加，在一些大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村居民開始自建房出租或少量出售給進入城市的務(wù)工人員，以此維持生計。這是我國小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的最初原因。
然而，隨著城市化進程的加快，這種情況慢慢地發(fā)生了變化，尤其是在房價飆升的近5年里，小產(chǎn)權(quán)房開始在全國各地出現(xiàn)了快速上漲的勢頭。以北京為例，早在2002年的時侯，通州區(qū)的xx村就已經(jīng)開始出售200平方米大小的村建別墅，售價僅為40萬元一套。而這個價格，在城里至多能買50平米左右的房子。由于當時購買的人比較少，而且不是作為第一居所使用，所以并沒有引起相關(guān)部門注意。然而，從2003年開始，很多人購買“小產(chǎn)權(quán)房”，作為第一居所使用，這一情勢迅速在全國大中城市蔓延。也正因為如此，不少專家學(xué)者指出，近幾年狂飆突進的房價是小產(chǎn)權(quán)房在全國遍地開花的最大推手。
二元結(jié)構(gòu)土地制度是根源
社科院的劉建民教授指出，二元結(jié)構(gòu)的土地制度，是“小產(chǎn)權(quán)房”問題的根源。他說，我國的《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律對土地資源的使用進行了嚴格界定，對農(nóng)村集體土地進行了強制性的保護。
城市國有土地只有經(jīng)過合法程序后方能建造商品房上市流轉(zhuǎn)，并由國家房管部門頒發(fā)房產(chǎn)證。而農(nóng)村集體土地只有經(jīng)國家征地，土地性質(zhì)變?yōu)閲泻蟛趴梢杂糜诜康禺a(chǎn)的開發(fā)，然后進行上市流轉(zhuǎn)。這樣的國有土地和集體土地的二元式劃分，導(dǎo)致了土地一級市場國家壟斷，造成二者事實上的不平等。一方面，由于農(nóng)民在土地征收中獲得的補償與市場價值相差太大，于是就自主建房出售；另一方面，現(xiàn)在城市房價太高，城鎮(zhèn)的中下層老百姓收入不足以購買房屋，只能另找門路。
土地財政作用不可忽視
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文則認為，土地財政也是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房需求旺盛的重要原因。一些村鎮(zhèn)在大產(chǎn)權(quán)房價格飆升的背景下，也開始迅速把土地變現(xiàn)，這也讓小產(chǎn)權(quán)房有了立足之地。他在批評制止小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)上司法無所作為時說，如果小產(chǎn)權(quán)房的治理面對的是一個個普通百姓，那好解決；可面對的是基層政府，而且面又很廣，要讓司法大有作為，有些不現(xiàn)實。所以說，治理小產(chǎn)權(quán)房，還得從根源上入手，是土地財政導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房的旺盛需求，也恰恰是土地財政，保證了小產(chǎn)權(quán)房的大量供給。
此外，一些專家也指出，在這些理由之外，靠近城市的村莊紛紛開發(fā)小產(chǎn)權(quán)，還隱藏著另一個秘密，那就是城市的發(fā)展過程中，一定會占用農(nóng)田，如果村里不開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，土地一旦被地方政府征用，那么土地的大部分利潤將被地方政府拿走。城市的高房價造就了小產(chǎn)權(quán)房的巨大市場需求，而村級組織也有著強烈的賣地沖動。在此情況下，一些不正規(guī)的開發(fā)商開始迅速介入，并在一棟棟小產(chǎn)權(quán)房的交易中賺到了自己的利潤。
小產(chǎn)權(quán)房存在是否就合理合法
在深圳的《決定》出臺后，有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的歸宿、地位、身份等再一次成為社會各界熱辯的話題。一些人為小產(chǎn)權(quán)“轉(zhuǎn)正”舉臂高呼，還有一些人則是“冷眼”觀之。
小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量知多少
所謂小產(chǎn)權(quán)房，是與大產(chǎn)權(quán)房相對而言，國家不發(fā)產(chǎn)權(quán)證的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)證書的房屋，也就是說在農(nóng)民的集體土地上，僅有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會的蓋章以證明其權(quán)屬，并沒有國家房管部門的蓋章，這種房屋被視為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)，即小產(chǎn)權(quán)房屋。目前小產(chǎn)權(quán)房有兩種，一種是在集體建設(shè)用地上建成的，即宅基地上建成的房子，只屬于該村的集體土地所有者，連外村農(nóng)民都不能購買；另一種是在集體企業(yè)用地或者占用耕地違法建設(shè)的。
在我國，小產(chǎn)權(quán)房從一出生，就“名不正言不順”，但在大量而急迫的住房需求之下，雖然小產(chǎn)權(quán)房是沒有準生證的“黑孩子”，卻無法阻止其如雨后春筍般地在全國各地，尤其是在大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部涌出。
據(jù)統(tǒng)計，目前我國住宅總量在186億平方米左右，其中高達66億平方米面積的住房屬于小產(chǎn)權(quán)房，占比超過三分之一。而在深圳，這種情況更為突出。2007年深圳市住宅調(diào)查顯示，深圳有“城中村”農(nóng)民房或其他私人自建房超過35萬棟，總建筑面積約1.2億平方米，占全市住房總量的49%。北京的小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量占市場總量的20%左右，上海的小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量占市場總量的22%左右，西安小產(chǎn)權(quán)房已占市場總量的25%—30%，鄭州、廣州等城市的小產(chǎn)權(quán)房屋數(shù)量也都在20%以上。
小產(chǎn)權(quán)房面臨多道禁令
其實，早在1995年5月國家就明確表示，小產(chǎn)權(quán)房不符合中國現(xiàn)行法律規(guī)定，不受法律保護，政府嚴禁小產(chǎn)權(quán)房進一步發(fā)展。此后國家又陸續(xù)發(fā)布了多道小產(chǎn)權(quán)房禁令：
《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
《城市房地產(chǎn)管理法》第三十八條和第四十四條規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房的銷售沒有法律依據(jù)。
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民宅基地土地建設(shè)住宅，有關(guān)部門不得向違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證。
國土資源部也多次重申，我國城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。
小產(chǎn)權(quán)房存在具有一定合理性
一些專家學(xué)者指出，小產(chǎn)房存在固然不合法，但其既然存在，而且數(shù)量如此龐大，這就說明其在某些方面具有一定的合理性。因為它的出現(xiàn)的確解決了一部分被“城市化”了的人的住房問題，同時也解決了一部分城郊結(jié)合部人群的生存與生活問題。
中國人民大學(xué)蔣健教授則認為，小產(chǎn)權(quán)房購房者可能是以“法不責眾”的僥幸心理在與政策預(yù)期進行博弈，但是揭示出的是購房者對房價高高在上的無奈。安居才能樂業(yè)，為了安居不得不割舍消費權(quán)益。就像一部分購房（小產(chǎn)權(quán)）者所聲稱，如果有能力承受高房價，誰愿意“鋌而走險”？而且還要克服位置偏遠、配套設(shè)施欠缺帶來的諸多不便。
小產(chǎn)權(quán)房用一種特殊的模式滿足了許多人“居者有其屋”的夢想，也正因為如此，有評論認為小產(chǎn)權(quán)房是房地產(chǎn)供求關(guān)系嚴重失衡情況下自生出來的一種準商品房，是城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場的有益補充。
小產(chǎn)權(quán)房背后是否有大問題
表面看來，小產(chǎn)權(quán)房最直接受益者是廣大迫切需要購房的人，因為在很多大城市，如北京、上海、廣州、深圳等，一套小產(chǎn)權(quán)房的價格僅是市區(qū)房屋價格的三分之一，而這正是一般工薪階層所能承受的價格。也正如前文所說，小產(chǎn)權(quán)房在城市化進程中的確解決了一部分人的住房問題，這也是當前小產(chǎn)權(quán)房在不少城市熱銷最重要的原因。然而，在小產(chǎn)權(quán)房熱銷的背后其實隱藏著不少問題與風險。
小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)威脅到糧食安全
日前，國土資源部部長徐紹史公布了這樣一個數(shù)字，截止到2006年，我國的耕地面積為18億2700萬畝，人均只有1.39畝，其中北京、天津、上海、浙江、福建、廣東六省市人均擁有的耕地比聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝的警戒線還要低。
徐紹史表示，一旦18億畝耕地的底線被突破，國內(nèi)糧食不能自給自足，那么只能被動接受國際較高的糧價，如此一來，不僅國內(nèi)的物價水平還將上漲，同時，中國也將在糧食問題上面臨著受制于人的風險。徐紹史部長表示，如果任由大量的小產(chǎn)權(quán)房占用農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致糧食安全受到威脅的話，那么，每個人都將成為受害者。“我們不能吃了祖宗的飯斷了子孫的路，把地都給占了，都給用了。”
2007年9月中旬到年底，國土資源部專門部署了全國土地執(zhí)法的百日行動，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，幾百萬畝被侵占的土地中，大量農(nóng)業(yè)用地被用來開發(fā)成了小產(chǎn)權(quán)房。由此可見，如果繼續(xù)縱容小產(chǎn)權(quán)房在全國自由發(fā)展，遲早會影響到國計民生。
購買小產(chǎn)權(quán)房的五大風險
中國政法大學(xué)社會學(xué)系教授鄭愛國建議，盡管小產(chǎn)權(quán)房的價格低廉，但消費者在購買前還是應(yīng)該三思而后行，仔細掂量其背后隱藏的風險。
沒有房產(chǎn)證 根據(jù)我國相關(guān)法律、法規(guī)，只有在國有土地上建造的房屋，并按規(guī)定繳納了相關(guān)費稅后，房管部門才會對其發(fā)放房產(chǎn)證，也只有這類房屋才會受到國家法律法規(guī)的保護。而小產(chǎn)權(quán)房是建立在集體土地上的，不允許對外銷售，沒有法律保證。也就是說，購買這樣的房子拿不到國家發(fā)給的產(chǎn)權(quán)證。
而即使像深圳那樣特殊的情況，相關(guān)人士也表示，即使它拿到產(chǎn)權(quán)證，也不可能上市流通，而且肯定還會繳納大量的罰款。更何況，深圳只是特例，不可能在全國推廣。
拆遷難補償 除了不能辦理房產(chǎn)證外，那些修建在集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房實際上屬于在政府規(guī)定范圍以外的違章建筑，如果國家一旦規(guī)劃或征用其所在區(qū)域，這些房屋還很有可能被拆除，而且業(yè)主也不會得到拆遷安置補償。
質(zhì)量難保證 總體上來說，小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量與市場上流通的商品房的質(zhì)量有較大差距。因為有相當部分的小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民自己一手規(guī)劃、設(shè)計、修建的，其建筑水平與商品房專業(yè)設(shè)計水平有相當差距。其次，有些房屋雖然確實是開發(fā)商蓋的，但由于其在修筑時沒有人監(jiān)督、監(jiān)理，再加之一些開發(fā)商偷工減料，從而使得不少小產(chǎn)權(quán)房屋存在不少安全隱患。
遺贈也麻煩 我國相關(guān)法律明確規(guī)定，遺贈人只能向被遺贈人贈送其合法的財產(chǎn)，不能證明其合法來源的財產(chǎn)則不能贈送。可見，由于小產(chǎn)權(quán)缺乏產(chǎn)權(quán)，不受法律保護，所以在遺產(chǎn)繼承時肯定會會遇到許多麻煩。
配套不完善 小產(chǎn)權(quán)一般都位于大城市的郊區(qū)或是城鄉(xiāng)結(jié)合部，相比于市內(nèi)的商品房，它的配套設(shè)施要遜色不少。不少的小產(chǎn)權(quán)房就僅僅是一些毛坯房，暖氣、天然氣、停車位等配套設(shè)施都是空白，一旦出現(xiàn)糾紛可能連水電都沒有。
破解小產(chǎn)權(quán)房，考驗政府大智慧
國土資源部相關(guān)負責人指出，如果現(xiàn)在不及時處理好全國各地不斷涌現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房，必將影響我國城市化進程。因為小產(chǎn)權(quán)房已是一種客觀存在，回避只會產(chǎn)生更多問題。中央農(nóng)村辦公室主任陳錫文更是一針見血的指出，小產(chǎn)權(quán)房是我國城市化進程中一道難解而又必須解決的難題，現(xiàn)在到了必須解決的時候，如果一拖再拖，必然會出現(xiàn)尾大不掉的難堪局面。然而，由于不少小產(chǎn)權(quán)房有其特定的歷史原因，再加之數(shù)量眾多，要解好這道難題，需要政府動用大智慧。
絕不能搞“一刀切”
小產(chǎn)權(quán)房是在我國城市化迅速發(fā)展，而集體土地法規(guī)體系又不健全的大背景下產(chǎn)生發(fā)展起來的，其違法情節(jié)也千差萬別，正因為如此，全國政協(xié)委員郭松海說，必須依法依理依情地處置好‘小產(chǎn)權(quán)房’問題，任何一刀切的解決辦法，是不負責任的，也是不現(xiàn)實的，甚至是極其危險的。
北京理工大學(xué)的胡星斗教授認為，對于小產(chǎn)權(quán)房既不可搞“一刀切”，也不可一概否定，應(yīng)當引導(dǎo)其健康發(fā)展，適時予以合法化。對于沒有經(jīng)過規(guī)劃、審批的小產(chǎn)權(quán)房，大部分應(yīng)當補辦手續(xù)，極少數(shù)予以拆除；有的開發(fā)商應(yīng)補繳一定的集體土地出讓金，住戶則補繳一定的費用；出讓金的大部分歸村集體所有，由村民民主支配；政府按比例獲得出讓金中的小部分作為規(guī)劃管理費用，給住戶頒發(fā)房產(chǎn)證。以后要通過立法，在保護好耕地、環(huán)境的前提下，允許在集體土地上進行商品房建設(shè)，鼓勵城市居民到農(nóng)村購房，以此來打破由二元戶籍制度、土地制度固化下來的城鄉(xiāng)隔離、分治的壁壘。
讓違規(guī)的地方政府付出代價
郭松海建議，首先應(yīng)嚴肅查處占用耕地建起的違法住宅開發(fā)項目。對開發(fā)商占用耕地參與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)獲利的，政府要沒收、罰款。“小產(chǎn)權(quán)房違規(guī)開發(fā)，往往與街道辦事處、村委會權(quán)力人有著某些利害關(guān)系，也與主管部門執(zhí)法不力相關(guān)，或涉及腐敗問題。因此，應(yīng)實行問責制，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法律責任與違紀責任，給予處罰。”此外，對違規(guī)購買村民住宅的客戶應(yīng)追繳非法收益，并作出經(jīng)濟處罰。對占用耕地在建的“小產(chǎn)權(quán)房”該拆的拆，該停的停。
一些專家則認為，一些地方政府只顧收取高額的土地出讓金，卻很少考慮中低收入市民的承受能力，忽視了國土應(yīng)該為民生服務(wù)的公益屬性；而開發(fā)商拿到土地后一味的提高房價，從而把中低收入市民逼上了買違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房的道路上去。因此，要從根本上治理小產(chǎn)權(quán)房，更重要的是要解決城鎮(zhèn)居民的住房保障，讓每一個市民都能住得起房。
土地價差切分應(yīng)盡量公平合理
小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)和勃興，絕非短期、局部因素作用的結(jié)果，正所謂冰凍三尺，非一日之寒。社科院專家劉新民認為，從供應(yīng)的角度來看，它是村鎮(zhèn)不滿于征地收益過低的產(chǎn)物；從需求的角度來看，它是市民無力應(yīng)對房價過高的產(chǎn)物。而這中間巨大的土地價差究竟應(yīng)該如何切分，問題的答案顯然須在重新審視農(nóng)民地權(quán)、政府職權(quán)的基礎(chǔ)上，才有可能逐步做到公平合理。
前不久，國家土地副總督察甘藏春就目前普遍關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)房問題作出了回應(yīng)。他表示，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，現(xiàn)在正在不斷地總結(jié)經(jīng)驗，在適當?shù)臅r機再提交國家立法機構(gòu)，應(yīng)通過立法來解決。有了較為完善的法律法規(guī)，才能為解決各類小產(chǎn)權(quán)房問題提供各種法律依據(jù)。一切歷史遺留問題才會迎刃而解，我們的城市化也才能順利前行。
