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2025年08月24日
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城市發(fā)展對土地的擴張性與土地有限性的矛盾并不僅僅只有中國才面臨，世界各國都如此。如發(fā)達國家中的美國、西德和比利時，從1950～1970年，非農用地的面積分別增加了25%、35%、55%。在60年代，意大利、加拿大、法國的非農用地也分別增加了31%、18%、11%。發(fā)展中國家非農用地的擴大也很迅速，如，印度的德里區(qū)，其工商、住宅和辦公用地由1958年的3807.5萬hm2增至1981年的16 870萬hm2。埃及從1960～1980年因城市擴大占用的農田將近50萬hm2。
面對相同的問題，各國采取的措施卻不一樣，我們不妨比較一下日本、美國和新加坡農地城市化的具體措施，分析他們的特點，對我們會有很大啟發(fā)。
1 日本
日本國土狹小、總面積僅約37.7萬hm2，人口密度高達322人/hm2，為世界人口密度的8.9倍。日本領土3/4為山地與丘陵，其余1/4為臺地、低地與平原。日本土地利用的變化明顯受土地資源不足尤其是耕地資源貧乏的約束。以建設用地的增加為例，1965～1984年共增加87萬hm2，年均增加4.6萬hm2。相比之下，美國建設用地的增加迅速得多，1969～1982年城市用地和交通用地共增加599.5萬hm2，年均增加46.1萬hm2。資源貧乏使日本政府十分重視土地的開發(fā)、利用和整治工作，戰(zhàn)后制定了大量與土地開發(fā)、利用有關的法規(guī)和計劃，這些法規(guī)和計劃的實施，對于控制建設用地的擴大和對耕地的保護無疑是很有成效的。
日本是土地私有制的國家，日本土地65%為私人所有，35%為公地，且多為不能用于農業(yè)、工業(yè)或住宅的森林地和原野。因此，解決公用事業(yè)建設的用地問題，必然要靠私有地。日本國憲法既有在公共需要時可以征用私人財產(chǎn)的規(guī)定，也有保障私人財產(chǎn)的規(guī)定。日本政府于1951年制定了《土地征用法》，規(guī)定重要的公共事業(yè)都可以運用土地征用制度，如：根據(jù)城市規(guī)劃確定的道路、公園建設，根據(jù)河川法進行的堤防建設，根據(jù)港灣法進行的港灣建設等。征用土地一般程序如下：①申請征地；②登記土地和建設物；③起業(yè)者與地權人達成征購協(xié)議；④申請征用委員會裁定；⑤讓地裁定；⑥征用終結。
由上可見，日本政府在征用土地過程中，往往需要取得私人財產(chǎn)或對其利用方法進行限制。因此他們認為，當征用這種行政措施直接給私人財產(chǎn)權造成損失時，就得既照顧公共利益又尊重私人財產(chǎn)權，對私人財產(chǎn)權等的損失要進行賠償。日本人認為，政府征用土地都是為了公共事業(yè)，所以從理論上講，應向受益于這些公共事業(yè)的全體社會成員征用土地，但是，在現(xiàn)實中卻無法這樣做。因此為了興辦起這些公共事業(yè)，只得讓某些財產(chǎn)所有者做出犧牲。至于對這些財產(chǎn)所有者造成的損失，則用稅收和這些公共事業(yè)的利用費所形成的公共財源來賠償。
日本征用土地的賠償有以下5種：①征用損失賠償：公共事業(yè)征用特定者的財產(chǎn)時，按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟價值即正常的市場價格計價賠償，就是征用損失賠償。②通損賠償：在日本，征用土地是無視權利者的意志強制進行的，因此，還需對征用土地而帶來的損失進行賠償。通損賠償主要包括對征用土地上的建筑物、設備、樹木等固定在土地上的物體的搬遷費用的賠償，以及對搬遷建筑物時發(fā)生的其他費用損失和動產(chǎn)等搬遷費用的賠償。③少數(shù)殘存者補償：少數(shù)殘存者因生活共同體被破壞而遭受損失，所以要支付適當?shù)馁r償以維持生活。④離職者賠償：這是賠償土地權利者的雇傭人員因土地被征用而失業(yè)時發(fā)生的損失賠償制度。⑤事業(yè)損失賠償：這是一種在公共事業(yè)完成開工后造成的噪音、廢氣、水質污染等損害的賠償。
綜觀日本土地征用制度，我們可以總結出以下特點：第一，日本為公共事業(yè)需要而征用土地時，必須經(jīng)過管理部門審批，必須符合《土地征用法》，以確保土地的合理利用。第二，征用土地的價格是土地的經(jīng)濟價值，即市場價格。第三，除了支付土地的市場價格外，另外對一些直接或間接損失也必須進行賠償。
2 美國
美國幅員遼闊，國土面積936.3萬hm2，人口密度25.4人/km2，境內平原面積顯著大于山地面積，海拔不足500m的地區(qū)約占56%，超過2000m的只占11%。美國農用地資源十分豐富，1985年人均耕地0.80hm2。同日本相比，美國土地利用的變化受土地資源不足的約束很小。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，生活方式和交通方式相應變化，城市用地面積不斷增加，1959～1969年為15.4萬hm2，1970～1974年達到30.3萬hm2，而在1975～1982年則增至63.8萬hm2。這種遞增趨勢與日本在70年代后宅地增加顯著減緩的情況形成了鮮明的對照。
其原因，一方而由于美國人口增長相對較快，另一方面則是由于美國人均城市用地不斷增加。后者又與美國較高的收入、較高的地價，尤其是和家庭數(shù)、戶均用地的較快增長以及小城市的迅速膨脹等有關。但是美國非農用地面積的增加對農用地的影響較小。雖然各項建設每年要占去大量耕地，可耕地資源仍處于富余狀態(tài)，即使如此，美國仍采取一些辦法來限制農業(yè)用地向城市用地轉化。因為美國較早認識到了土地與經(jīng)濟發(fā)展之間的密切聯(lián)系。半個世紀以來，特點是近10、20年，由于世界人口呈幾何級數(shù)遞增和土地資源掠奪性的破壞，使人類的生存空間日益狹小惡化，使土地支持人類生存和促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的潛力受到嚴重破壞，越來越成為各國經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。
美國較早對土地管理體制進行變革，使土地管理體制日益成為土地資源的“保護神”和“減災器”。如美國自1776年獨立，聯(lián)邦政府將土地收歸國有，之后，大部逐步賣給私人。為辦理土地登記和管理土地買賣，于1812年成立了聯(lián)邦土地辦公室。早期美國大量開墾土地，以發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)。由于對土地資源的利用和保護缺乏合理規(guī)劃和有效的管理，濫用土地、亂伐森林，造成水土流失，生態(tài)失衡。嚴重的惡果使美國政府認識到保護土地資源，加強土地管理的重要。體現(xiàn)在土地管理體制上是于1846年聯(lián)邦內政部將原土地辦公室撤消，成立了主管聯(lián)邦土地并對州和私人的土地利用行為進行協(xié)調的土地管理局。1973年美國俄勒岡州通過了州《土地利用規(guī)劃條例》，其主要目標是保護農業(yè)用地。該條例提出“農場專用區(qū)”概念，并規(guī)定，凡按土地等級被劃定為優(yōu)等或有價值的所有農地，必須作為農場專用區(qū)。
此外，該條例還規(guī)定，所有小于4hm2的地塊只有符合農業(yè)土地利用政策時，方可進行交易，以此來控制對土地的零碎分割。此外，在地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅及其他方面給農場專用區(qū)的農場許多優(yōu)惠條件，以補償對他們的限制，該州的條件得到了公眾的強有力支持。事實證明，即使在經(jīng)濟和人口顯著增長時期，它也能阻止農業(yè)用地向城市用地的轉換。
另外，美國的紐約州、新澤西州、馬里蘭州等地在80年代開始仿照英國過去實行的土地發(fā)展權轉移的辦法，實行由政府監(jiān)督實施的發(fā)展權轉移。該辦法作為限制農業(yè)用地向城市用地轉換的一項重要措施，其具體內容是：首先須建立僅允許農耕活動的農業(yè)保護區(qū)，之后，根據(jù)其發(fā)展?jié)摿Γ瑩Q算為一定數(shù)量的發(fā)展權，分配給所有在保護區(qū)內的農田所有人。指定保護區(qū)內的土地所有者能將他們的發(fā)展權出賣給指定開發(fā)區(qū)的所有者，指定開發(fā)區(qū)的土地所有人只有在擁有一定數(shù)量的發(fā)展權后才可進行土地開發(fā)。另一種辦法是政府收購發(fā)展權，然后將土地出租給農民使用。
由上可見，美國的土地征用制度有以下幾個特點：①作為土地資源較充足的國家，仍采取種種手段限制農地向非農地轉化，這與他們對土地資源的珍惜是分不開的；②美國一向認為私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，所以一旦私人土地所有權在某種范圍內受到限制時，被限制人就能從稅收等許多方面享受著優(yōu)惠，以至達到補償?shù)哪康摹?/p>
3 新加坡
新加坡在歷史發(fā)展上曾是英國的殖民地，沿用的是英國的土地制度，國有土地的數(shù)量約占國土總面積的60%左右，新加坡獨立以后，為適應經(jīng)濟和建設發(fā)展的需要，國家通過強行征用人個土地的辦法擴大了國有地產(chǎn)，用于國家建設。因此全國私人占有的土地面積已由獨立前的40%下降至20%左右。在土地征用制度上也有自己的特征。新加坡的土地征用法規(guī)定，凡是為了公共目的而使用所需的土地，政府都可以進行強制性的征用，然后由政府和法定機構進行開發(fā)和建設。
一般說來，征用的往往是大片土地，這樣使大面積的土地得到及時清理，便于成片開發(fā)和建設。這種強制征用私人土地的辦法對土地所有者無疑產(chǎn)生巨大的影響。因此是個十分敏感和有爭議的問題。為了防止濫用土地征用法賦予的權力，政府規(guī)定了非常詳細的征地程序。政府部門和法定機構提出土地征用建議前，必須經(jīng)過充分的調查和研究，充分論證開發(fā)項目的合理性和必要性，征用土地的正當理由和合理要求，搞清同項目開發(fā)相關的一切技術問題。查清被征土地的權屬關系及其他狀況，在此基礎上提出土地征用建議。建議呈報給規(guī)劃審查委員會審核，得到同意后，經(jīng)國家發(fā)展部部長呈交給內閣和總理最后批準，并在政府的征用土地憲報上予以公布。自憲報公布之日起，征地過程就開始了，征地機構辦理具體的手續(xù)和工作。
關于征用土地的補償。1973年修訂的土地征用法規(guī)定，凡是按照土地征用法征用的土地，或按1973年11月30日的市場價格支付補償費，或按征用土地憲報之公布之日的市場價格等支付補償費，兩者取其低者。所以征地補償價格較低，同時不受市場價格波動的影響。此外，所征土地以征用時的用途和分區(qū)為基礎進行計價。例如，土地功能分區(qū)中規(guī)定為“農業(yè)”用地，就嚴格地按這些用途作價。至于被征用后新的用途，以及產(chǎn)生的更高價值，則不作考慮，結果，無疑使征用補價格偏低。為此，被征土地者之間往往地價而發(fā)生矛盾和爭執(zhí)，甚至提出上訴。
所以，新加坡的土地征用制度，一方面政府根據(jù)需要強制征用，而另一方面補償費偏低甚至只有市場價格的1/10，這樣必然導致征地者與被征者之間的矛盾，并且這種矛盾愈演愈烈。
縱觀各國的土地征用制度，雖然各有自身的特點，但我們可以得出如下幾條結論：第一，征用權的唯一主體是國家；第二，征用法規(guī)嚴密，以確保農地不隨便被吞噬；第三，征用補償一般以市價計算、個別國家補償較低，引起爭端。
