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2025年08月23日
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城市化的特點(diǎn)是人口集聚、工業(yè)集中、服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，那么城市化為何會(huì)與農(nóng)地確權(quán)聯(lián)系在一起？讓我們從城市化的兩個(gè)核心要件──用地和聚人──談起。
應(yīng)讓農(nóng)民分享土地增值
首先來說用地。城市都被農(nóng)村所包圍，因此城市的建設(shè)和擴(kuò)大必定要擠占周圍的農(nóng)村土地。從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為工商、住宅等用途的建設(shè)用地可以極大地提升土地的價(jià)值，這部分增加的土地價(jià)值收益如何分配？這就牽涉到土地的所有權(quán)問題。現(xiàn)階段，城市擴(kuò)張必定伴隨土地從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有——其原因在于，我國(guó)憲法規(guī)定了城市土地為國(guó)有。因此，城市化就意味著農(nóng)民的集體土地要被國(guó)家征收。而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償，是按照土地原來農(nóng)業(yè)用途的收益所制定，補(bǔ)償水平較低，農(nóng)民能分享到的由于城市化、工業(yè)化帶來的土地增值收益很少。這樣一來，城市發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益就出現(xiàn)了沖突。
成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐，因其扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)而飽受關(guān)注。研究發(fā)現(xiàn)，牽動(dòng)成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)正是土地收益。其土地制度改革實(shí)踐的一個(gè)重要內(nèi)容，就是主動(dòng)調(diào)整土地政策，適當(dāng)增加農(nóng)民和農(nóng)村分享工業(yè)化、城市化進(jìn)程中土地收益的份額。具體的方法包括利用土地綜合整治帶動(dòng)農(nóng)民集中居住，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地，以實(shí)物或指標(biāo)的方式流轉(zhuǎn)供城市發(fā)展使用，從而獲得資金返還農(nóng)村。
但是，光在征地制度內(nèi)做文章是不夠的。僅僅靠提高征地補(bǔ)償或是加大再分配并不能從根本上解決問題，只有改變依靠國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制征地的現(xiàn)狀、恢復(fù)基于資源權(quán)利的自愿交易才是破解城市發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益之間這一矛盾的最終辦法，也是中共十七屆三中全會(huì)指出的改革方向。征地制度的改革就意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地參與城市化，通過市場(chǎng)交易的方式流轉(zhuǎn)，而不再是通過行政命令來配置土地資源。與其他地方類似，成都也出現(xiàn)了許多在非征地模式下配置土地的民間自發(fā)探索，具體的方式包括城鄉(xiāng)聯(lián)建、集體建設(shè)用地通過公開出讓直接入市流轉(zhuǎn)、在集體土地上興建工業(yè)園區(qū)等。這些市場(chǎng)化的嘗試進(jìn)一步提高了農(nóng)民在土地增值收益中的分成比例。
總的來看，不論是征地制度內(nèi)的改革還是突破征地制度的嘗試，城市化的推進(jìn)都要依賴于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。于是擔(dān)憂就自然而然產(chǎn)生了：在集體所有權(quán)虛化、法治不健全、農(nóng)村基層民主治理機(jī)制不完善的情況下，土地流轉(zhuǎn)是否會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益更容易受損？這正是城市化和農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到質(zhì)疑的重要原因之一。
回顧30年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，可以說，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的核心是產(chǎn)權(quán)改革，而產(chǎn)權(quán)的重新界定之路一直伴隨著個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的加強(qiáng)，以及人們財(cái)富的不斷增長(zhǎng)。與此類似，產(chǎn)權(quán)的界定也將是城市化和土地流轉(zhuǎn)中加強(qiáng)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、保障農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民收入的前提。確權(quán)就是要用法律文本的形式確立農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)邊界，給農(nóng)民捍衛(wèi)自己權(quán)利的武器，同時(shí)也幫助他們樹立了保護(hù)自己合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)利意識(shí)。
當(dāng)然，厘清農(nóng)村土地的所有權(quán)與使用權(quán)、保障農(nóng)民的權(quán)益不過是最低綱領(lǐng)，而完備農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，特別是賦予農(nóng)村居民與城市居民同樣的資源流轉(zhuǎn)權(quán)利，才是改革的更高綱領(lǐng)。畢竟，有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)意味著資源可以不斷有償?shù)剞D(zhuǎn)向更高效率的他人利用，因此也就代表著土地潛能的更充分釋放，從而給財(cái)產(chǎn)的主人創(chuàng)造更高的收入流。總結(jié)起來，農(nóng)地確權(quán)是解決城市發(fā)展用地與保障農(nóng)民權(quán)益之間矛盾的基礎(chǔ)。通過“還權(quán)賦能”，是可以同時(shí)滿足城市化和農(nóng)民致富兩個(gè)目標(biāo)的。
城市化模式需尊重農(nóng)民意愿
其次來說聚人。聚人雖然往往是一個(gè)自然過程，但是卻深受制度的影響。一個(gè)外來農(nóng)民工，要在城市工作和居住下來并不是件容易的事，不僅需要有一技之長(zhǎng)能找到工作，還需要一系列公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面的制度作為保證，另外最好還要一定數(shù)量的資本作為助推器。最近經(jīng)常聽到這樣的評(píng)論：中國(guó)人口的城市化落后于土地的城市化。的確，在“土地財(cái)政”的驅(qū)動(dòng)下，城市建成區(qū)面積擴(kuò)張速度驚人，而社會(huì)保障、廉價(jià)住房的缺失阻礙了農(nóng)民工融入城市的步伐，使得許多城市在發(fā)展過程中人口密度非但沒有增加，反而有所下降。盡管城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)是廣為接受的政策出發(fā)點(diǎn)，但細(xì)看各地的政策，還都停留在具有本地戶籍的農(nóng)民與城市居民的一體化上，鮮有把不具有本地戶籍的農(nóng)民工也納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范圍的。
阻礙農(nóng)民工融入和扎根城市的，不僅僅是城里的政策，還包括他們家鄉(xiāng)農(nóng)村的因素，而這些因素往往跟農(nóng)民土地、房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不穩(wěn)固相關(guān)。在成都市都江堰柳街鎮(zhèn)鶴鳴村進(jìn)行的確權(quán)試點(diǎn)中有過這樣一個(gè)案例：農(nóng)民劉懷俊2000年到外地打工，把土地送給了同組的王明祥，村會(huì)計(jì)在臺(tái)賬上也過了戶。2008年，聽說家鄉(xiāng)搞承包地確權(quán)頒證，劉懷俊千里迢迢趕回老家要求王明祥退還承包地。可見，家鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不清晰，也是農(nóng)民工難以長(zhǎng)期安心進(jìn)城的障礙之一。如果家鄉(xiāng)的房屋和土地早已有了清晰的產(chǎn)權(quán)，能夠進(jìn)行有保障的流轉(zhuǎn)，那么農(nóng)民就不會(huì)在城里打工還時(shí)時(shí)擔(dān)心家鄉(xiāng)的利益，也不需要在城鄉(xiāng)之間來回折騰了。
確權(quán)之后，農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的承包地、宅基地、房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)利不僅得到了固化和保護(hù)，更可能通過有序的流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生一筆不小的收入，幫助他們?cè)诔鞘辛⒆恪＞统啥嫉膶?shí)例來看，每畝承包地流轉(zhuǎn)的收益一般是每年數(shù)百到上千斤大米，足夠解決口糧之需。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益，以40年使用權(quán)的讓渡為例，從每畝幾十萬(wàn)元到上百萬(wàn)元不等。按照中國(guó)農(nóng)民人均擁有建設(shè)用地面積近兩百平方米計(jì)算，在留夠人均35平方米作為保障用途之外，一戶四口之家可以節(jié)約出將近一畝建設(shè)用地用于流轉(zhuǎn)，其潛在收入不可小視。可見，在保障了住房和口糧之外，土地流轉(zhuǎn)獲得的收益如果能為農(nóng)民工進(jìn)城之用，或是擺攤創(chuàng)業(yè)，或是租住或購(gòu)買廉價(jià)保障房，都將會(huì)大大加快人口城市化的步伐。
上面說的是農(nóng)民工流向大城市的問題。城市化不僅要靠大城市，也要加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，最直接的方式就是把農(nóng)村建設(shè)用地適當(dāng)集中用于發(fā)展工商業(yè)，同時(shí)吸引附近農(nóng)村有條件的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)居住，因此也就直接涉及到農(nóng)民的土地和房屋的流轉(zhuǎn)問題。觀察各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，流轉(zhuǎn)建設(shè)用地、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)居住有多種政策選擇：通過農(nóng)地和村莊的綜合整治、引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民到集中居住點(diǎn)建房是一種選擇，而其中又分“統(tǒng)歸統(tǒng)建”、“統(tǒng)歸自建”等模式；引導(dǎo)有條件的農(nóng)民放棄承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)以獲取臨近城區(qū)的安置房也是一種選擇；另外還有天津的“宅基地?fù)Q房”、浙江嘉興的“兩分兩換”等不同的政策。
對(duì)政府來講，小城鎮(zhèn)建設(shè)是推行哪種政策的問題；而對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民來講，則是一個(gè)合約選擇的問題。每一種政策就對(duì)應(yīng)一個(gè)合約，其中規(guī)定了農(nóng)民放棄什么和得到什么。要保障農(nóng)民的權(quán)益，就要尊重農(nóng)民的意愿，讓他們有自由選擇合約的權(quán)利。很明顯，自由選擇合約首先要有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，要讓農(nóng)民知道自己現(xiàn)有什么財(cái)產(chǎn)、將要放棄什么財(cái)產(chǎn)。試想，如果農(nóng)民并不清楚自己的土地和房屋有多少，也不清楚自己能夠自由的使用和轉(zhuǎn)讓這些資產(chǎn)，那么只能是被地方干部牽著鼻子走，“尊重農(nóng)民意愿”只能是一句空話。
因此，無(wú)論從用地還是聚人的角度來講，農(nóng)地確權(quán)都是城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵一環(huán)。
確權(quán)到戶的過程和成本
確權(quán)究竟包含什么樣的內(nèi)容呢？今年的中央一號(hào)文件指出，要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，力爭(zhēng)用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。這里所指的集體經(jīng)濟(jì)組織，按1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正案》的規(guī)定，叫做“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。也就是說，在大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，也就是現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，或者叫村民小組。因此，確權(quán)首先就是要把農(nóng)地的所有權(quán)確到組。完成所有權(quán)的確權(quán)相對(duì)來說比較容易，經(jīng)過不用太高精度的測(cè)量，并厘清組與組之間的邊界就可以大致完成。
然而，中國(guó)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，所有權(quán)往往不是那么關(guān)鍵，反而是使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的界定更加重要。以城市住宅作為參照，使用、收益和轉(zhuǎn)讓行為顯然都是發(fā)生在每家每戶的層面，房產(chǎn)證和土地使用證顯然也都是要發(fā)到每戶居民的。試想如果哪棟居民樓只發(fā)一個(gè)房產(chǎn)證和土地使用證，那人們肯定不愿去那里購(gòu)買。此次中央一號(hào)文件盡管沒有為農(nóng)地確權(quán)到戶提出一個(gè)時(shí)間限制，但是確權(quán)到戶的道理是不言自明的。如果不到戶，那么進(jìn)行流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)交易的主體就只能是一個(gè)在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中被虛化的集體，農(nóng)民的自主權(quán)就難以保證。因此，農(nóng)村確權(quán)的最主要內(nèi)容是要把耕地、建設(shè)用地（包括宅基地）、山林等資產(chǎn)的使用權(quán)確到農(nóng)戶。2008年十七屆三中全會(huì)提出的“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，就是要把對(duì)耕地長(zhǎng)期穩(wěn)定的使用權(quán)確立到每戶農(nóng)民。
相對(duì)于所有權(quán)來說，使用權(quán)的確權(quán)就要復(fù)雜很多。這其中涉及到村莊內(nèi)部協(xié)商機(jī)制的建立、累積矛盾的化解，等等。從測(cè)量角度看，宅基地在戶與戶之間的邊界還比較清楚，但耕地就比較麻煩了，清理大數(shù)量的零碎的地塊、指認(rèn)邊界都是費(fèi)時(shí)費(fèi)力的工作。更重要的是，如何解決歷史積累的糾紛，對(duì)現(xiàn)實(shí)的不公平是承認(rèn)現(xiàn)狀還是進(jìn)行重新調(diào)整？《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了所謂“增人不增地、減人不減地”原則，但村莊自治的法規(guī)里又有“經(jīng)多數(shù)村民同意，可以做出調(diào)整”的表述。在實(shí)踐中，一些地方采取的是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的土政策，“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”；更多的地方則采用了“動(dòng)賬不動(dòng)地”的權(quán)宜之計(jì)應(yīng)對(duì)人口的增減。這其中累積的矛盾很多，重新調(diào)地的訴求也很強(qiáng)烈，完全不予理睬在很多地方于法于理都擺不平。
在成都，經(jīng)由矛盾的解決、權(quán)屬的調(diào)整和公示、政府部門的認(rèn)定，農(nóng)民就拿到了多個(gè)權(quán)證，包括集體土地所有證、集體建設(shè)用地使用證、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、房屋所有權(quán)證、房屋共有權(quán)證、耕地保護(hù)合同（以及耕地保護(hù)基金發(fā)放卡）、集體經(jīng)濟(jì)合作社的股權(quán)證等。這些權(quán)證，以法律文本的形式，界定了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)成了土地流轉(zhuǎn)的地基。不僅是承包地可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地也可通過實(shí)物或指標(biāo)的方式流轉(zhuǎn)。成都遠(yuǎn)郊的農(nóng)民把通過土地整治新增的耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)給近郊區(qū)作為“占補(bǔ)平衡”之用，他們就得到了平均每畝2萬(wàn)元的收入；而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項(xiàng)目則帶給騰出建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)村每畝15-20萬(wàn)元的收益，這都是他們自用這些土地指標(biāo)所不可能發(fā)生的。成都錦江區(qū)農(nóng)民集體成立的農(nóng)錦公司，通過公開掛牌的方式，以每畝地80萬(wàn)元的價(jià)格出讓了集體建設(shè)用地40年的使用權(quán)；參加地震災(zāi)后“城鄉(xiāng)聯(lián)建”的都江堰大觀鎮(zhèn)茶坪村農(nóng)民王全，讓出100平方米原本自用宅基地40年的使用權(quán)，就得到了24萬(wàn)元建房投資。這些案例也是“禁止轉(zhuǎn)讓”條件下根本無(wú)從想象的。凡此種種，實(shí)踐的效果已經(jīng)使成都的改革者和群眾相信，在普遍確權(quán)的基礎(chǔ)上，建設(shè)一個(gè)公開、公正流轉(zhuǎn)的土地市場(chǎng)，就能夠釋放儲(chǔ)存在農(nóng)村資源存量里的收入流量。其經(jīng)濟(jì)邏輯正如都江堰農(nóng)村的一幅標(biāo)語(yǔ)所描述的那樣，“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障。”
確權(quán)有這么多的好處，那么其成本如何？就承包地確權(quán)而言，其測(cè)量成本較低，主要成本在于權(quán)屬界定所產(chǎn)生的工作成本。而對(duì)建設(shè)用地、宅基地的測(cè)量要求的精度高，相應(yīng)的成本也較高，但需要處理的糾紛則相對(duì)較少。綜合來看，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)工程，每平方公里十幾萬(wàn)元的確權(quán)成本是完全可以接受的，也是完成確權(quán)這一“建國(guó)六十年未竟之偉業(yè)”所應(yīng)該投入的。這樣的成本，相對(duì)于城市化產(chǎn)生的土地增值收益來講，是完全值得的。
最后需要指出的是，農(nóng)地確權(quán)不僅有助于城市化，就農(nóng)業(yè)來講，確權(quán)也有助于耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有助于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。就農(nóng)村工作而言，確權(quán)可以固化農(nóng)村財(cái)產(chǎn)關(guān)系，有助于“止紛定爭(zhēng)”，減少鄰里矛盾。
