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2025年08月18日
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“土地是財富之母”，當今中國的地方政府正在踐行威廉·配第在400年前提出的這句格言。無論是學者的實地調查，還是宏觀的統計數據都表明，1990年代以來開發土地和招商引資逐漸成為地方政府推動當地經濟增長和獲取財政收入的基本方式。2010年全國土地出讓收入再創新高，達29109.94億元，這相當于當年全國地方財政收入的71.68%。我們把地方政府通過經營轄區土地和招商引資來促進經濟增長的方式稱為土地開發型增長模式。
土地開發型增長模式是一把“雙刃劍”
地方政府主導下的土地開發和招商引資確實帶來了中國經濟的持續高速增長和財政收入的不斷增加。不過，這種增長模式導致的不利社會后果也日益顯現，即它既不利于共同富裕目標的實現，也不利于經濟增長方式的轉變。
土地資源的市場化配置雖然提高了土地價值，但是土地增值帶來的收益卻是被不公平分配的，這就加劇了財富分化和社會矛盾。一次性“透支賣地”獲得的數額巨大的土地出讓金雖然為政府通過再分配調節貧富差距提供了財政基礎，但是對這筆財政收入到底有多少真正用在改善民生上卻不得而知。
地方政府熱衷于土地開發，實際上導致的是一種依賴資源稟賦和成本優勢的經濟增長模式。轟轟烈烈的土地開發和城市建設使得建筑業和房地產業成為中國經濟增長的重要動力，大量的民間資本從制造業中撤出，試圖從火爆的房地產市場中分得一杯羹。另外，低廉的要素成本和寬松的環境政策使得中國成為世界工廠，發達國家和地區紛紛將大量的制造業轉移到中國內地，致使中國的經濟增長嚴重依賴外資和出口。一旦出現房地產泡沫和人民幣升值，目前這種經濟增長模式將面臨嚴峻的挑戰。地方政府依靠大量土地供給和吸引投資的發展手段雖然取得了可觀的短期收益，但非常不利于中國轉向依靠自主創新、技術進步和內需拉動的增長模式。
地方政府過度卷入經濟增長
土地開發型增長模式是在一系列制度條件下形成的。在1990年代中期左右，地方政府推動經濟發展的方式發生了重大轉變，即從經營企業轉向經營土地。之所以發生這種轉變，與總體的市場化改革和分稅制改革有密切關系。
1992年正式開啟的市場化改革，改變了地方政府推動地區經濟增長的外部環境，大大提高了地方政府直接參與企業創辦和經營的風險，因此地方政府紛紛進行公有制企業（包括鄉鎮集體企業）改制。在全國統一市場和地區競爭的環境下，地方政府為了能夠有效地實現經濟增長目標，就需要吸引足夠的私人投資規模。而對私人投資的吸引和爭奪，取決于地區的基礎設施供給狀況和所提供的優惠政策。地方政府為了降低基礎設施的建設成本和提供有吸引力的優惠政策，就需要控制土地要素的開發權和定價權。
如果說市場化改革提高了地方政府經營企業的風險，而1994年的分稅制改革則降低了地方政府經營企業的收益，誘使地方政府尋找新的財源，出現了所謂“土地財政”。分稅制改革實質上是中央政府稅收集權化的努力，這項制度改變了地方政府獲取財政收入的來源結構和行為方式。中央政府將一般預算內的主體稅種定為國稅后，降低了地方政府直接從所屬企業中獲取財政收入的數量，進而降低了其經營企業的積極性。與土地直接或間接相關的稅費成為地方政府獲取預算內財政收入的主要來源。另外，將財政預算外資金納入預算內管理的預算迫使地方政府不斷做大還沒有納入預算內管理的預算外收入，而這其中最主要的就是以土地出讓金為主的土地收入。
地方政府之所以能夠“借地生財”，其制度基礎是地方政府對土地產權的實際支配。中國目前的土地分為“國家所有”和“農村集體所有”兩種。中央政府名義上擁有國有土地的最終所有權，實際上土地開發和經營權很大程度上掌握在地方政府特別是市、縣級政府手中。從法律上看，農村集體所有土地的農民或農民集體擁有排他性的所有權，但是目前法律賦予農民的基本上只有在集體土地上從事農業經營和居住的權利。如果要將集體土地轉作工商業或城鎮建設用地，農民或農民集體是沒有權利的，在這種情況下，政府可以強行收回賦予農民對土地的農業經營權，變為國有土地。1990年代以后，雖然中央政府保留著一定的控制權，但國家基本上把農村土地征用、開發和轉讓的權利賦予了地方政府。
土地開發型增長模式更深層次的問題是地方政府對經濟增長的深度卷入，地方政府之所以過度卷入經濟發展，與中國的政府體制有很大關系。上下級政府的縱向發包和同級政府間的橫向競爭是中國政府體制的基本特征。當中央政府把經濟建設確立為中心工作目標之后，GDP增長的任務就沿著行政層級自上而下地分解，而且為了激勵同級政府推動經濟增長的積極性，上級政府把GDP的相對增長水平作為考核、獎勵和晉升官員的首要指標。
政績考核重點偏向民生等方面
中國過去30年來的經濟增長既得益于地方政府的努力，也與對民間力量的激活有關。這些都源自中央政府的分權化改革，一方面是中央政府向地方政府的分權，另一方面是政府向民間的分權。土地開發型增長模式的形成實際上是中央政府向地方政府分權的結果，中央政府把經濟增長和土地開發的權利賦予地方政府。但是基于這種分權的增長模式難以長期維系，其蘊涵的負面后果愈發嚴重。要破解土地開發型增長模式的困局，不能單純依靠中央政府的重新集權來約束地方政府，如加強對土地開發和土地出讓金的監管，而要繼續推進民營化改革，政府進一步向民間放權，依靠民間力量約束地方政府。
首先，變革現行土地產權制度，合理分配土地增值收益，甚至積極探索“農地入市”的制度安排。修改現行與土地有關的法律法規，其核心在于重新界定政府與民眾的權利，把目前過多集中于政府手中的權利向民眾轉移。一方面，要在房屋拆遷和土地征用中提高對民眾的補償標準，在土地收益的初次分配環節提高拆遷戶和征地農民的所得。另一方面，要改變地方政府對土地開發和轉讓的壟斷局面，探索農村集體土地進入市場的制度安排，嘗試將土地開發權和轉讓權明確界定到個人、家庭或企業，允許農民或農村集體自愿將農民宅基地、集體建設用地以入股、出租、轉讓和抵押等多種方式放入土地市場。
其次，改變地方政府財政收入來源，做到事權和財權相匹配。在市場經濟比較完善的國家，土地財政主要來源于土地保有環節的稅收，而非依賴土地的增量環節。因此，應該改革現行土地稅制，增加土地保有環節稅收對地方財政的貢獻率。另外，要重新劃定中央政府與省級政府、省級政府與省級以下政府的事權與財權分配，改變財權向上集中、事權向下分散的局面，提高地方財政收入在財政總收入中所占的比重，做到事權和財權相互匹配。
最后，轉變政府職能和財政支出結構，建設公共服務型政府。讓政府逐步退出對經濟建設的直接參與，使民間力量成為經濟發展的主體，而政府專職于市場監管和公共服務；改變政府的財政支出結構，從原來的投資建設型財政體制轉向公共服務型財政體制；同時，要將對地方官員政績考核的重點放在民生和環境保護等指標，而非經濟發展指標上，并逐步引入民眾對政府績效的評價機制
