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2025年08月22日
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土地整理之后，除去復(fù)墾、拆遷、農(nóng)民安置等成本之外，地方政府還能獲得一大塊凈收益，這部分收益農(nóng)民能不能分享？
主持人：本報(bào)記者施維 嘉賓：中國社科院學(xué)部委員張曉山
近年來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的過程中，農(nóng)村土地問題成為各方利益的交匯點(diǎn)。無論是“宅基地?fù)Q樓房”或者“合村并點(diǎn)”、“村改居”等種種名目，當(dāng)這些大規(guī)模的村莊整理活動不約而同大量涌現(xiàn)，并且根本目的都一致地瞄向了農(nóng)民的土地時，我們除了擔(dān)憂、警惕并對一些行為令行禁止之外，更需要思考這背后有哪些深層次的問題、哪些共性的矛盾與訴求？本期對話，我們請來中國社科院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長張曉山和大家一起討論這個話題。
主持人：為什么在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，很多地方都不約而同地采取了村莊整治的做法，而且落腳點(diǎn)都落到了農(nóng)民的土地上？
張曉山：我們講推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化，必然要改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，提高公共服務(wù)水平，這就涉及到一個很重要的問題——錢從哪里來？很大一方面就需要盤活農(nóng)村資源和農(nóng)民資產(chǎn)，而這個資源資產(chǎn)中最大最有價(jià)值的就是農(nóng)民的土地。
主持人：難道資金只能從農(nóng)村內(nèi)部找嗎？近年來，國家各級財(cái)政對各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了大量的資金支持，為何要打農(nóng)民土地的主意？
張曉山：這里面有一個深層次的根源問題：第一是現(xiàn)在國民收入分配格局扭曲的狀態(tài)沒有得到根本改變。財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，基層的財(cái)權(quán)事權(quán)不對等，地方要做的事情很多，但是沒有錢。中央雖然提出要加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，但是從2010年來看，一般性轉(zhuǎn)移支付占整個轉(zhuǎn)移支付的比例比2009年只是上升了0.6個百分點(diǎn)，為48.4%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例依舊占據(jù)一半以上。
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例沒有下降，本身并沒有關(guān)系，關(guān)鍵是支付的形式有問題。很多資金都是通過項(xiàng)目的形式下發(fā)，地方上“跑部進(jìn)京”要項(xiàng)目，在這一過程中就產(chǎn)生了許多“跑冒滴漏”，大量的資源被浪費(fèi)，很多錢用得不是地方，很多事情又沒錢辦。
由此而來產(chǎn)生一個問題，在這種扭曲的分配格局下，地方政府怎么做事？想做事情，但是沒有錢，中央給的錢得去要，而且很多錢是?？顚Ｓ茫蜥u油的錢不能買醋，一般性轉(zhuǎn)移支付的錢又很少。于是乎，他們很自然就必須依賴土地財(cái)政。
這里面有兩個問題，一方面在現(xiàn)行的國民收入分配格局下，造成了地方政府對土地財(cái)政的一種依賴；另外一方面，在現(xiàn)行的干部考核機(jī)制下，地方政府要促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、要出政績，也使得他們要在這方面做文章。
主持人：社會上對于各地開展的各種土地整治爭議很大，您怎么看？
張曉山：我覺得有兩個關(guān)鍵問題必須把握：第一，不能用搞運(yùn)動的方式來做，不能下指標(biāo)、定任務(wù)，違背農(nóng)民的意愿。第二，如果說這種土地整理的行為在某種程度上也是社會發(fā)展一個趨勢，那么在這種趨勢中，農(nóng)民能否合理合法地分享到相關(guān)的土地收益？怎樣能夠使這個利益格局更為均衡？農(nóng)民的利益在長遠(yuǎn)的社會發(fā)展進(jìn)程中如何能夠得到切實(shí)有效的保障？
主持人：您剛才說的第二點(diǎn)，其實(shí)也是現(xiàn)在大家非常關(guān)注的。有很多農(nóng)民向我們反映，他們是“愿意上樓，但是不滿意”，這說到底還是利益分配的問題。
張曉山：現(xiàn)在很多地方也提到在土地整理、村莊整治的過程中要保障農(nóng)民利益，但主要都是落腳在對農(nóng)民的補(bǔ)償上的。我在很多地方看到，這些地方搞土地整理、村莊整治，本身是著眼于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。通過讓農(nóng)民集中居住，整理出一部分土地復(fù)墾為農(nóng)地，農(nóng)民能夠基本不花錢住上新樓房，還可能分得一部分復(fù)墾的農(nóng)地，一般來說，這就是對農(nóng)民的補(bǔ)償了。而復(fù)墾出來的土地，則用于置換城市建設(shè)用地的指標(biāo)，政府由此獲得土地出讓收益。這部分收益除去對農(nóng)民的安置、拆遷戶的補(bǔ)償、土地整治的費(fèi)用之外，還有一大塊凈收益。我關(guān)心的是，這部分凈收益，農(nóng)民有沒有可能分享。
財(cái)政部的數(shù)據(jù)表明，土地出讓收益用于城市基本建設(shè)的比例2009年為27.3%，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例是3%~3.5%。因此，這塊錢大部分還是用于城市建設(shè)，而不是農(nóng)村。至于農(nóng)民還能不能分享到什么，恐怕是沒份了。政府的想法是，我已經(jīng)給你補(bǔ)償了，你已經(jīng)住上新房子了，這塊凈收益就和你們沒關(guān)系了。
主持人：其實(shí)持這種觀點(diǎn)的人很多，而且實(shí)際上絕大多數(shù)地區(qū)都是這樣做的。這種認(rèn)知和做法根本問題在哪里呢？
張曉山：現(xiàn)在可能很多村莊里，農(nóng)民都出去打工了，房子沒有人住，而且居住得很分散、土地利用率不高，但是這些土地還是在這個村莊里的，他以后還是可以慢慢用的。而土地整治之后，村莊的建設(shè)用地已經(jīng)被大大地壓縮了，它未來的發(fā)展?jié)摿?shí)際上是被透支了，發(fā)展的可持續(xù)性沒有了。因此，農(nóng)民不光應(yīng)該得到補(bǔ)償，還應(yīng)該得到剩余索取權(quán)——也就是在整個土地的增值過程中產(chǎn)生的凈收益(剩余)，農(nóng)民應(yīng)該獲得屬于他們的份額。
我原來很關(guān)注成都曾經(jīng)提出的“地票”交易，農(nóng)民可以對土地進(jìn)行自主開發(fā)，也可以聯(lián)合開發(fā)，開發(fā)之后可以自己進(jìn)市場交易，這樣一來，土地交易完之后，農(nóng)民就能對土地開發(fā)后增加的收益掌握一定的支配權(quán)。后來也有專家提出，能不能農(nóng)民整理出100畝地，國家拿走60畝，農(nóng)民掌握40畝進(jìn)行開發(fā)。不同的提法，核心思想都是希望農(nóng)民能夠得到土地開發(fā)凈收益的剩余索取權(quán)，從而獲得一種長久的可持續(xù)的發(fā)展能力。
主持人：一些地方政府之所以熱衷于搞這些土地整理、村莊整治，就是盯上了這部分“凈收益”，似乎很難指望他們把這塊利益分給農(nóng)民？
張曉山：只要政府不是短期行為，而能更好地從長遠(yuǎn)發(fā)展來考慮問題的話，他們應(yīng)該看到，讓農(nóng)民能夠更多地分享城市化進(jìn)程的收益、土地增值的收益，促進(jìn)農(nóng)民增收，對整個國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式都是有諸多益處的。一方面有利于促進(jìn)農(nóng)民消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需；另外，這部分的收益不只補(bǔ)償給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，也可以補(bǔ)償給轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民，為他們建立起完善的社會保障體系，使他們從過去的“偽城市化”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民。政府必須要有這種遠(yuǎn)見。
其實(shí)，現(xiàn)在有的地方在土地整理的過程中也提出“政府零收益、農(nóng)民得實(shí)惠、城市出形象”口號，這個口號的前兩句很好，關(guān)鍵是要真正落在實(shí)處。
主持人：要想真正實(shí)現(xiàn)“政府零收益、農(nóng)民得實(shí)惠”，這可能不僅僅是各級政府在發(fā)展中的思想認(rèn)識問題，還涉及到很多深層次的體制機(jī)制。
張曉山：在未來一二十年中，農(nóng)村土地資本的分配方式與格局在很大程度上將左右城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展。那么，在這一過程中如何更好地保護(hù)農(nóng)村社區(qū)集體的土地所有權(quán)、農(nóng)民對集體所有的土地的用益物權(quán)，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展？這涉及到兩個層面的問題：一層是中央和地方的關(guān)系，國民收入分配格局必須進(jìn)一步理順，加快現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方式改革，地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)必須對等，加快行政管理體制改革，使地方政府不光是對上負(fù)責(zé)，而是把對上負(fù)責(zé)和對老百姓負(fù)責(zé)更好地結(jié)合起來；另一層面是地方政府和農(nóng)民之間的關(guān)系，在整個城市化進(jìn)程中要尊重農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民享受到充分的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、談判權(quán)，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程中，進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制，使農(nóng)民更多地分享土地價(jià)值的剩余索取權(quán)。
湖北蘄春人，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，第11屆全國人大代表，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員。所著論文或?qū)Ｖ@孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎、中國社會科學(xué)院優(yōu)秀科研成果獎等多項(xiàng)獎勵。
