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2025年08月26日
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新型城鎮(zhèn)化帶動“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展涵蓋了城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)和中心村建設(shè)和發(fā)展，是中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，能有效促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，帶動工業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。新型城鎮(zhèn)化的最終目的是讓眾多的農(nóng)民“安居樂業(yè)”。基于此，本文在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上對新型城鎮(zhèn)化帶動“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的五個關(guān)鍵問題進(jìn)行了初步的探討和研究。
新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)集聚
安居與樂業(yè)緊密相關(guān)，二者不可或缺。因此，城鎮(zhèn)化亦要與產(chǎn)業(yè)集聚同步進(jìn)行。探析中國村、鎮(zhèn)的歷史淵源，村落的形成是基于親屬的聯(lián)系和安全的需要，一個村落通常有一個或幾個同宗同姓的家族。而鎮(zhèn)是貿(mào)易發(fā)展的結(jié)果。通過產(chǎn)業(yè)集聚，提升農(nóng)民收入，才能保證城鎮(zhèn)的繁榮。農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)亦是同理，單純的社區(qū)建設(shè)只是安居，如果農(nóng)民不能樂業(yè)，仍然只能外出務(wù)工，則新建的社區(qū)只能成為新的空心社區(qū)，老無所養(yǎng)、幼無所依的現(xiàn)象將依然存在。從調(diào)研情況看，在有產(chǎn)業(yè)集聚支撐的地區(qū)進(jìn)行的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更有成效。例如輝縣市孟莊專業(yè)園的291家企業(yè)，使孟莊鎮(zhèn)90%的農(nóng)民實現(xiàn)了就近就業(yè)；洛陽市麻屯鎮(zhèn)新藝花城小區(qū)的建設(shè)是依托產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)內(nèi)的223家企業(yè)，產(chǎn)業(yè)工人占住戶的70%。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同于都市，都市的優(yōu)點是經(jīng)營上的便利，信息的充足，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢在于原料和人工成本。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)依托于當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，鼓勵發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，拉長農(nóng)業(yè)鏈條，讓農(nóng)民分享農(nóng)產(chǎn)品增值的收益。相較于外出務(wù)工，農(nóng)民愿意接受稍低的工資而留居鄉(xiāng)里，前提是農(nóng)戶可以不必放棄他們的農(nóng)業(yè)，產(chǎn)業(yè)地點在鄉(xiāng)村附近。基于此，適宜發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)集聚過程中必須注意避免承接污染型企業(yè)，否則就與不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價的要求相悖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)可以有幾個規(guī)模較大的公司帶動，以奠定當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，更多的則應(yīng)是合作社性質(zhì)，此種性質(zhì)的工業(yè)所有權(quán)屬于參加的農(nóng)民，產(chǎn)業(yè)所得的收益能最廣的分配給農(nóng)民。例如郟縣冢頭鎮(zhèn)陳寨的龍湖灣園林公司，由個人投資，以250千克小麥/畝的租金從農(nóng)民手中取得土地，農(nóng)民作為產(chǎn)業(yè)工人的工資400元/畝。而同村的惠民苗木種植合作社采用農(nóng)戶以土地入股，按比例分紅的模式，農(nóng)戶保底收入為年土地租金300千克小麥/畝和600元/ 畝年終分紅。
新型城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)
新型城鎮(zhèn)化調(diào)研中提及最多的是土地問題。一個統(tǒng)一的認(rèn)識是，新型城鎮(zhèn)化通過整合自然村，建設(shè)中心村（社區(qū)）可以節(jié)約用地。調(diào)研結(jié)果顯示，3層以內(nèi)的新區(qū)可節(jié)地40%，5層的新區(qū)可節(jié)地70%。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的原因之一也是農(nóng)村宅基地占地過多，在實行農(nóng)村土地所有權(quán)長久不變制度以后，很多農(nóng)戶私自將耕地做宅基地，一些村落甚至出現(xiàn)了無地可耕的局面。但新村建設(shè)用地指標(biāo)、節(jié)約土地如何使用，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的突出問題。問題的焦點是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)節(jié)約的用地是否可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式，轉(zhuǎn)為城市用地，以及通過“增減掛鉤用地指標(biāo)交易有形市場”有償調(diào)劑使用。本文認(rèn)為通過上述方式可以在短時期內(nèi)實現(xiàn)土地收益的最大化，但長期看來，這種方式會導(dǎo)致耕地面積的減少和農(nóng)民利益的受損。從調(diào)研情況看，實施招、拍、掛方式的社區(qū)多臨近市區(qū)，開發(fā)商在安置農(nóng)戶后，節(jié)余的用地用做商品房開發(fā)，農(nóng)民享受的利益是不必出資或少出資即可遷入新居，開發(fā)商的利益來自于商品房銷售。這種模式可以較快地推進(jìn)新區(qū)建設(shè)，但農(nóng)民只獲得土地收益的極小部分。實施“增減掛鉤用地指標(biāo)交易有形市場”的模式也必須有嚴(yán)格地限制，否則極易造成土地管理失控，將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)置換到大中城市使用則更不可行，將造成泛城市化和農(nóng)地的進(jìn)一步減少。另外，新區(qū)建設(shè)盡管有建設(shè)指標(biāo)，但原來也多為耕地，節(jié)約的土地則是舊宅基地，宅基地的復(fù)耕效果有待商榷。本文認(rèn)為，城鎮(zhèn)、中心村（社區(qū)）的選址應(yīng)盡可能為原鎮(zhèn)區(qū)，或者幾個自然村中經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、行政組織較完備的村落，在原址上拆一部分舊居建新居，分批進(jìn)行，可能此做法進(jìn)展較慢，但能夠真正節(jié)約土地。節(jié)約的建設(shè)用地留在縣域內(nèi)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，這有利于解決農(nóng)民就地就業(yè)問題，并能持續(xù)增加農(nóng)民的收入，實現(xiàn)農(nóng)民的安居樂業(yè)。
對于耕地的流轉(zhuǎn)，本文的看法如下：土地規(guī)模經(jīng)營固然可以增加土地效益，但可能無法保障糧食生產(chǎn)。規(guī)模經(jīng)營者為取得更高的利潤，必然選擇經(jīng)濟價值高的作物。糧食作物再高產(chǎn)，也無法比擬經(jīng)濟作物的收益。因此，可對外出務(wù)工者的土地進(jìn)行適度流轉(zhuǎn)，支撐部分龍頭企業(yè)，引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。本地就業(yè)者的土地不建議流轉(zhuǎn)，可通過發(fā)展專業(yè)合作社的方式，減輕農(nóng)民的耕作壓力，鼓勵農(nóng)戶種植糧食作物。以新鄉(xiāng)市為例，該地農(nóng)業(yè)社會化體系比較完善，糧食生產(chǎn)機械化率64%，小麥90%以上，完全可以在農(nóng)民不離開土地的基礎(chǔ)上解放勞動力。
新型城鎮(zhèn)化與資金瓶頸
調(diào)研資料顯示，6000人的新村基建和公共服務(wù)配套設(shè)施約1000萬元。資金來源于市縣鄉(xiāng)三級補貼、各類專項資金整合和金融機構(gòu)貸款。盡管各地財政對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)給予了較大投入，但仍存在很大資金缺口。以平頂山市為例，2010年籌措1億元用于新村建設(shè)，其中市級投入6000萬元。按照平頂山市的規(guī)劃，計劃建成540個中心村，每年完成54個中心村建設(shè)，年需投入5.4億，資金缺口為4.4億。各地政府希望實現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的一個很大原因也是資金短缺。本文對資金問題的考慮如下：首先，新型社區(qū)建設(shè)是一個循序漸進(jìn)的過程。在規(guī)劃上不易過快。從城鎮(zhèn)化帶動經(jīng)濟發(fā)展的角度看，也應(yīng)該是一個較長期的規(guī)劃。長期的規(guī)劃也有利于緩解財政壓力。其次，中國經(jīng)濟經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的拐點。城市建設(shè)拉動內(nèi)需的動能減弱。財政應(yīng)傾斜于農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)，將更多的資金用于農(nóng)村。再次，政府各部門的資金可適當(dāng)整合，用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。例如，危房改造資金、沼氣建設(shè)資金等。第四，出臺相關(guān)政策，引導(dǎo)金融機構(gòu)支持新型城鎮(zhèn)建設(shè)。
新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)戶搬遷
網(wǎng)絡(luò)熱議的“農(nóng)戶被上樓”凸顯了城鎮(zhèn)化的農(nóng)戶搬遷問題。如前所述，新型城鎮(zhèn)化的目的是讓農(nóng)戶安居樂業(yè)，農(nóng)戶有意見何來安居？這警示了在新型城鎮(zhèn)化的過程中首先要尊重農(nóng)戶的意愿。根據(jù)對農(nóng)戶的調(diào)查，農(nóng)戶不愿搬遷的原因主要有以下幾個：一是農(nóng)戶原住房建成年限較短，居住面積較大；二是部分農(nóng)戶較為貧困，無力承受新居房價；三是不愿負(fù)擔(dān)新區(qū)的物業(yè)管理費用；四是部分農(nóng)戶子女均移居城市，老人不愿搬出故居。對于第一種情形和第四種情形，通過循序漸進(jìn)的建設(shè)即可解決。事實上新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)也不必都采用整村搬遷的形式。整合的模式，可能更適宜新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。第二類情形必須認(rèn)真對待，尤其是貧困山區(qū)搬遷，盡管各地對貧困山區(qū)搬遷都給予了相應(yīng)的補助，但每戶幾萬元的住房費用對他們而言仍是天文數(shù)字。一些老弱農(nóng)民在山區(qū)尚能依靠農(nóng)地收入度日，搬遷后則可能無以為生。所以貧困山區(qū)的搬遷一定要慎重。對于不適合居住的山區(qū)，必須搬遷的村落，政府一方面應(yīng)提高補助額度，一方面要解決他們的就業(yè)問題，還可以考慮建設(shè)農(nóng)村廉租房。以欒川縣白土鄉(xiāng)椴樹村為例，該村扶貧搬遷的政策是五保戶全補、困難戶補助2.5萬～3萬元，普通農(nóng)戶補助1.5萬，條件好的農(nóng)戶不補助。原村的耕地、林地仍歸屬農(nóng)戶，采用承包的方式種植核桃樹。結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、商貿(mào)業(yè)等為農(nóng)戶提供就業(yè)機會。對于第三種情況，可通過將節(jié)約的用地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展所取得的集體收入進(jìn)行解決。
新型城鎮(zhèn)化與文化傳承
鄉(xiāng)村和城市是社會的兩個元素，承載了不同的文化。我國鄉(xiāng)村面積遼闊，更有不同的地域特色和地方文化。如果新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社區(qū)與城市的社區(qū)相同，則中國到處可見的是同類建筑，中國幾千年的文化也將遺失。在我國城市建設(shè)過程中，已經(jīng)有了太多的遺憾，農(nóng)村的建設(shè)不要再重蹈覆轍。因此，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)一方面要做好文物保護(hù)工作，更重要的是建筑的設(shè)計要保留當(dāng)?shù)氐慕ㄖL(fēng)格，保留當(dāng)?shù)氐奈幕ㄖ恢故欠课荩€承載著歷史和文化。
