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2025年08月24日
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一、生態(tài)功能是主體功能區(qū)規(guī)劃的內在依據(jù)
以往國土開發(fā)規(guī)劃是通過開發(fā)國土資源，優(yōu)化空間結構，進而達到提高土地利用效率，獲取更大效益的目的。而制定規(guī)劃的依據(jù)也主要是考慮區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、交通狀況、市場距離和地域聯(lián)系等因素。
全國主體功能區(qū)規(guī)劃是以生態(tài)功能現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿橐罁?jù)，確定區(qū)域主體功能；以功能定位，確定區(qū)域發(fā)展方向；以資源環(huán)境承載力為約束，確定區(qū)域開發(fā)強度。目的是加快轉變發(fā)展方式，形成協(xié)調的開發(fā)格局，促進經濟較快發(fā)展，構建穩(wěn)定和諧的社會。體現(xiàn)了人地和諧的自然觀，可持續(xù)的科學發(fā)展觀。
2008年，環(huán)保部和中科院聯(lián)合編制并發(fā)布了全國生態(tài)功能區(qū)劃，該區(qū)劃是在全國生態(tài)調查的基礎上，分析區(qū)域生態(tài)特征、生態(tài)系統(tǒng)服務功能與生態(tài)敏感性空間分異規(guī)律，確定不同地域單元的主導生態(tài)功能而制定的。
全國生態(tài)功能區(qū)劃的目的是為了貫徹科學發(fā)展觀，樹立生態(tài)文明的概念，以協(xié)調人與自然的關系、協(xié)調生態(tài)保護與經濟社會發(fā)展關系、增強生態(tài)支撐能力、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展為目標，在充分認識區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結構、過程及生態(tài)服務功能空間分異規(guī)律的基礎上，劃分生態(tài)功能區(qū)，明確對保障國家生態(tài)安全有重要意義的區(qū)域，以指導全國生態(tài)保護與建設、自然資源有序開發(fā)和產業(yè)合理布局，推動全國經濟社會與生態(tài)保護協(xié)調、健康發(fā)展。
1.全國生態(tài)功能區(qū)劃的基本原則
一是主導功能原則。生態(tài)功能的確定以生態(tài)系統(tǒng)的主導服務功能為主。在具有多種生態(tài)服務功能的地域，以生態(tài)調節(jié)功能優(yōu)先；在具有多種生態(tài)調節(jié)功能的地域，以主導調節(jié)功能優(yōu)先。二是區(qū)域相關性原則。在區(qū)劃過程中，綜合考慮流域上下游的關系、區(qū)域間生態(tài)功能的互補作用，根據(jù)保障區(qū)域、流域與國家生態(tài)安全的要求，分析和確定區(qū)域的主導生態(tài)功能。三是協(xié)調原則。生態(tài)功能區(qū)的確定要與國家主體功能區(qū)規(guī)劃、重大經濟技術政策、社會發(fā)展規(guī)劃、經濟發(fā)展規(guī)劃和其他各種專項規(guī)劃相銜接。四是分級區(qū)劃原則。全國生態(tài)功能區(qū)劃是從滿足國家經濟社會發(fā)展和生態(tài)保護工作宏觀管理的需要出發(fā)，進行大尺度空間范圍劃分。省級生態(tài)功能區(qū)劃應與全國生態(tài)功能區(qū)劃相銜接，在區(qū)劃尺度上應更能滿足省域經濟社會發(fā)展和生態(tài)保護工作中宏觀管理的需要。
2.生態(tài)功能區(qū)劃的目標
一是分析全國不同區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)類型、生態(tài)問題、生態(tài)敏感性和生態(tài)系統(tǒng)服務功能類型及其空間分布特征，提出全國生態(tài)功能區(qū)劃方案，明確各類生態(tài)功能區(qū)的主導生態(tài)服務功能以及生態(tài)保護目標，劃定對國家和區(qū)域生態(tài)安全起關鍵作用的重要生態(tài)功能區(qū)域。二是按綜合生態(tài)系統(tǒng)管理思想，改變按要素管理生態(tài)系統(tǒng)的傳統(tǒng)模式，分析各重要生態(tài)功能區(qū)的主要生態(tài)問題，分別提出生態(tài)保護主要方向。三是以生態(tài)功能區(qū)劃為基礎，指導區(qū)域生態(tài)保護與生態(tài)建設、產業(yè)布局、資源利用和經濟社會發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調社會經濟發(fā)展和生態(tài)保護的關系。四是生態(tài)系統(tǒng)服務功能及其重要性評價，生態(tài)系統(tǒng)服務功能評價的目的是明確生態(tài)服務功能類型及其空間分布。全國生態(tài)服務功能包括生態(tài)調節(jié)功能、產品提供功能與人居保障功能。其中，生態(tài)調節(jié)功能主要是指水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護、洪水調蓄等維持生態(tài)平衡、保障全國或區(qū)域生態(tài)安全等方面的功能。產品提供功能主要包括提供農產品、畜產品、水產品、林產品等功能。人居保障功能主要是指滿足人類居住需要和城鎮(zhèn)建設的功能，主要區(qū)域包括大都市群和重點城鎮(zhèn)群等。
3.生態(tài)功能區(qū)與主體功能區(qū)存在密不可分的依存關系
第一，生態(tài)調節(jié)功能區(qū)涵蓋了主體功能規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，而禁止和限制開發(fā)區(qū)在空間上又與生態(tài)功能調節(jié)區(qū)的自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園等相吻合。第二，生態(tài)功能區(qū)劃中的產品提供區(qū)涵蓋了主體功能區(qū)劃中的限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，而限制和重點開發(fā)區(qū)在空間上又與產品提供功能區(qū)中的農產品提供區(qū)、林產品提供區(qū)和畜產品提供區(qū)相吻合。第三，生態(tài)功能的人居保障區(qū)涵蓋了主體功能規(guī)劃中的重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，而重點和優(yōu)化開發(fā)區(qū)在空間上又與人居保障功能區(qū)中的城鎮(zhèn)周邊區(qū)、重點城市群和大都市群相吻合。顯而易見，地表生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能是國家主體功能區(qū)規(guī)劃的內在依據(jù)。
二、強化環(huán)保措施，促進主體功能區(qū)建設
1.按功能區(qū)實行嚴格的污染物排放總量控制
環(huán)境污染的原因是由于接納了人類活動排放的各類污染物質，且超出了其自凈能力和容量，使環(huán)境系統(tǒng)自身的功能受到損害，長時期積累就造成生態(tài)失衡，甚至是功能喪失。因此，要想恢復生態(tài)，改善環(huán)境質量，必須減少向環(huán)境排放污染物的總量。
污染物排放總量控制制度，日本實施的較早，在上個世紀70年代就實行了，對東京灣和瀨戶內海實行了污染物排放總量控制，經過10多年的實踐，取得了非常明顯的效果。
中國在“十五”期間開始實行污染物總量控制計劃，控制12項污染物，其中水中8項，大氣中3項，固廢1項，但沒有完成目標任務。“十一五”期間，國家又繼續(xù)實行此項制度，控制指標減到2項，目標是在2005年排量的基礎上削減10%。到2010年年底，兩項控制指標實際都超額完成了任務。COD排放量比2005年削減12.45%，SO2排量比2005年削減14.29%。
污染物排放量是依據(jù)區(qū)域經濟發(fā)展基礎、區(qū)域環(huán)境質量狀況和區(qū)域功能定位等綜合因素進行分配的。對東中西三大地帶來說，在現(xiàn)有的排放量的基礎上，東部削減力度大一些，中部處于平均水平，西部削減力度小一些，有的省份不但不削減，還要給增量。在“十二五”期間，將體現(xiàn)得更充分些。比如青、藏、新、蒙和新疆生產建設兵團等省區(qū)。
污染物總量控制制度，在不同主體功能區(qū)內如何實行？第一，禁止開發(fā)區(qū)不允許開發(fā)，因此不分配總量。第二，限制開發(fā)區(qū)受開發(fā)強度所限，因保護主體功能的需要，分配污染物總量有限，要開發(fā)項目也只能是知識經濟型和綠色經濟型。第三，優(yōu)化開發(fā)區(qū)多數(shù)是已無環(huán)境容量的地區(qū)，因此，不會分配增量。而要想發(fā)展，只能采取調結構，轉變發(fā)展方式，采取騰籠換鳥的辦法。第四，重點開發(fā)區(qū)，可以分配增量。這些地區(qū)多是發(fā)展不足，有環(huán)境空間。但是，總量分配需以滿足區(qū)域環(huán)境質量標準要求為限。所以，開發(fā)建設項目，一要依據(jù)產業(yè)規(guī)劃把好產業(yè)政策關，二要依據(jù)功能區(qū)的要求，把好污染物排放達標關，三要把好分配給企業(yè)的許可排放總量關。
2.把好環(huán)境影響評價和“三同時”驗收關口
環(huán)境影響評價措施是推動區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化升級的有力杠桿。通過依據(jù)各功能區(qū)主導功能和資源承載力，對區(qū)域、流域和行業(yè)進行規(guī)劃環(huán)評，以及對重大項目進行環(huán)評，嚴格落實區(qū)域政策和法規(guī)，嚴控“兩高一資”，產能過剩和低水平重復項目建設，從而推動主體功能區(qū)的科學發(fā)展。
目前環(huán)保部依法開展的環(huán)評種類有：建設項目環(huán)評、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評、發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評和政策環(huán)評。環(huán)評過程中主要把好“三審”關：一審項目選置，看符不符合功能區(qū)要求。二審項目性質，看符合不符合產業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展方向。三審項目環(huán)境影響，看建設項目所排放的污染物是否能對當?shù)丨h(huán)境乃至周邊事物產生不利影響。
根據(jù)主體功能區(qū)定位，首先要求開展區(qū)域規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評，尤其是重點開發(fā)區(qū)的規(guī)劃環(huán)評。沒有開展區(qū)域規(guī)劃環(huán)評的，可對該區(qū)內的建設項目環(huán)評報告書不予受理。
由于各主體功能區(qū)的發(fā)展方向和開發(fā)強度不同，其環(huán)評要求也不同。禁止開發(fā)區(qū)不準建設開發(fā)項目。禁止開發(fā)區(qū)包括幾種情況：有國內法規(guī)的，包括國家級自然保護區(qū)和國家級風景名勝區(qū)。有國際公約的，包括世界文化自然遺產，有部門規(guī)章的，包括國家森林公園和國家地質公園。有法規(guī)的要依法嚴格管理。無法規(guī)的按照禁止開發(fā)區(qū)的要求辦理。一些國家重點基礎設施建設工程(交通、通訊、電網)經過環(huán)評合格，可在試驗區(qū)穿過。其他項目不準建設。
限制開發(fā)區(qū)包括兩大類。在重點生態(tài)功能區(qū)內，要根據(jù)生態(tài)服務功能，嚴格限制開發(fā)強度。從建設項目環(huán)評上考慮，一是嚴格環(huán)境準入標準，凡是對主導功能有較大影響的開發(fā)項目，不予通過環(huán)評。二是符合該區(qū)發(fā)展方向的項目，也要實行嚴格的環(huán)境保護措施，嚴格按功能區(qū)要求達標排放。在農產品主產區(qū)，從保護基本農田數(shù)量的角度，是不允許建設工業(yè)化和城市化項目的。限制開發(fā)區(qū)內，一般僅限于建設旅游、傳統(tǒng)農業(yè)和畜牧業(yè)開發(fā)項目。
優(yōu)化開發(fā)區(qū)建設項目環(huán)評，關鍵是看項目的科技含量和產業(yè)類型，應以第三產業(yè)和高新技術產業(yè)項目為主，因為是人口稠密區(qū)，應嚴格按城市各功能區(qū)的環(huán)境質量標準進行環(huán)境影響評價。以此作為調整產業(yè)結構的助推器，促進發(fā)展循環(huán)經濟、綠色經濟、低碳經濟。在該區(qū)把恢復生態(tài)和改善環(huán)境質量作為硬約束目標。
對于重點開發(fā)區(qū)建設項目的環(huán)評，要依據(jù)項目的排放情況對周邊環(huán)境的影響評價，提出防止污染和避免造成生態(tài)破壞的對策措施。對該區(qū)環(huán)評的硬要求一是污染物排放必須按功能區(qū)達標，二是污染物排放總量，必須滿足國家對該區(qū)的總量分配指標要求。
此外，把好建設項目“三同時”驗收關。任何開發(fā)建設項目，經過選址審核、功能定向以及環(huán)境影響評價合格，投入施工建設后，在正式投入生產運行前，還必須通過“三同時”驗收。否則，將不允許投產。“三同時”驗收檢查，首先是看在環(huán)評階段提出的防治污染措施是不是同時設計了，同時建設了，同時運行了。其次是通過環(huán)境監(jiān)測分析、檢查環(huán)保設施的運行效果是不是達到預期的目標，還要檢查環(huán)保的各項規(guī)章制度是否建立等。總之，在“三同時”驗收階段，凡是發(fā)現(xiàn)未按環(huán)評階段提出的要求做、或做的不夠的，以及達不到預期效果的，一律不予驗收，不許投產運行，并要求限期整改，直到達到預期目標為止。
3.嚴格按照功能區(qū)標準達標監(jiān)管
由于各類功能區(qū)的功能定位不同，資源環(huán)境承載力不同，人口密集程度不同，因此，對環(huán)境質量的要求也不同，相應的環(huán)境監(jiān)管的力度也不一樣。主要體現(xiàn)在環(huán)境質量標準，如地表水環(huán)境質量標準、環(huán)境空氣質量標準以及污染物排放標準方面。不同的主體功能區(qū)，執(zhí)行不同的標準。
此外，對于特殊的流域或區(qū)域，有時也采取嚴于國家標準的地方標準，如太湖地區(qū)、松花江流域的某行業(yè)、某項污染物的排放標準就嚴格一些。目前，全國各類標準，包括質量標準、排放標準等有1050項，有相當一部分標準是按環(huán)境功能劃分標準等級的。
4.用綠色環(huán)境產業(yè)政策，促進主體功能區(qū)建設
根據(jù)不同主體功能區(qū)的發(fā)展方向，用各種環(huán)境政策調整區(qū)域經濟結構、產業(yè)結構和發(fā)展方式。
綠色信貸政策。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的開發(fā)項目，必須符合區(qū)域功能定位的要求，否則不予貸款，這方面環(huán)保部已與銀行達成了協(xié)議。
綠色融資政策。企業(yè)想上市融資，首先需經過環(huán)保部門審查評估。從促進主體功能區(qū)建設的角度出發(fā)，上市企業(yè)審查首先要看企業(yè)的未來發(fā)展方向是否與所在區(qū)域的功能定位相一致。只有相一致，而且屬資源節(jié)約、環(huán)境友好的企業(yè)才能審查通過。還有綠色稅收、綠色價格、綠色保險政策等等，機制大同小異。
5.生態(tài)保護與建設的措施與要求
從環(huán)境保護的角度出發(fā)，通過采取不同生態(tài)保護與建設措施，可加快促進國家主體功能區(qū)的形成。
在禁止開發(fā)區(qū)，依法加大對國家級自然保護區(qū)保護的力度，防止人類活動干擾。目前全國共建各類保護區(qū)2541個，占國土面積的14.7%，其中國家級的319個，占國土面積的9.6%。現(xiàn)在，省市級保護區(qū)受開發(fā)活動干擾較大，有的甚至撤銷了。國家級自然保護區(qū)要求調整面積和調整功能區(qū)的較多。
我們的原則是依據(jù)自然保護條例嚴加保護。但對于一些國家大的基礎設施建設項目，需穿過自然保護試驗區(qū)的，只要做好環(huán)評和預防措施，也是可以的。以前建的保護區(qū)面積過大的，根據(jù)實際情況作出科學調整也是允許的，只要實事求是就行。但必須報請國務院批準才行。
在限制開發(fā)區(qū)，目前最緊迫的任務是要盡快把具有國家級意義的重要生態(tài)功能區(qū)保護起來，劃分出核心區(qū)、緩沖區(qū)和試驗區(qū)，進行分區(qū)管理、適度開發(fā)。
環(huán)保部已組織十多個部門，成立了國家級重要生態(tài)功能區(qū)評審委員會，在全國十多個省試點。國務院辦公廳正在協(xié)調有關部門，準備出臺評審辦法程序和標準的文件。這類主體功能區(qū)，主要是用各種環(huán)境措施，防止過度開發(fā)破壞生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能。
在優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，主要是強調生態(tài)建設。目前環(huán)保部大力推行生態(tài)政區(qū)建設，包括生態(tài)省、生態(tài)市、生態(tài)縣、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生態(tài)村，而且都有建設標準。從省域和市域的角度，主要引導建設綠色產業(yè)體系、綠色資源保障體系、綠色生態(tài)屏障體系、綠色人居環(huán)境體系、綠色消費體系和生態(tài)文化體系。在生態(tài)村鎮(zhèn)范圍內，主要引導建設環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、人際和諧的村鎮(zhèn)。
目前，全國已有15省提出建設生態(tài)省，500多個縣市提出建設生態(tài)市、縣。國家已命名了11個生態(tài)市、縣，公示14個，通過驗收20個。已命名的環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)1027個，生態(tài)村107個。
三、需要深入探討的幾個問題
1.主體功能區(qū)分類問題
功能，是指一個系統(tǒng)整體呈現(xiàn)出有利的作用，或者說一個物體的效用。一般地講一個系統(tǒng)(或物體)可能有多種功能，其中一個主導性的功能，可稱做主導功能或主體功能。
主體功能區(qū)這個概念很好，但如何把空間按主體功能科學劃分若干區(qū)域，卻是個需要深入研究的問題。比如，規(guī)劃中劃分的4類主體功能區(qū)，實際上不是按功能分類的，而是按開發(fā)方式和強度分類，把區(qū)域功能都體現(xiàn)在不同開發(fā)方式的空間里面。這里面有個邏輯關系問題，即是先確定區(qū)域功能，再由區(qū)域的功能規(guī)定開發(fā)方式呢，還是先確定不同空間的開發(fā)方式，然后再根據(jù)不同空間的開發(fā)方式，確定不同的區(qū)域功能？顯然是先確定空間功能，再規(guī)定適應空間功能的開發(fā)方式。空間主體功能劃分是以區(qū)域資源環(huán)境承載力為基礎，依據(jù)區(qū)域生態(tài)功能、現(xiàn)有開發(fā)基礎和未來發(fā)展?jié)摿Υ_定的，是客觀存在，是決定開發(fā)方式的基礎。
另外，規(guī)劃把開發(fā)內容分為城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。這種劃分也值得深入研究。建議各省制定本省的主體功能區(qū)規(guī)劃時，以國家的主體功能規(guī)劃為依據(jù)，按照先確定空間功能，再規(guī)定開發(fā)強度的思路開展。
2.開發(fā)度與開發(fā)強度問題
國土開發(fā)度是指各類開發(fā)地區(qū)面積總和與國土面積的比值。一般地將開發(fā)分為農用地開發(fā)和建設用地開發(fā)，除此兩類開發(fā)用地外，剩余的應屬于生態(tài)用地。所以一個區(qū)域的開發(fā)度越低，其生態(tài)用地就越大。現(xiàn)在反對城市攤大餅式的發(fā)展就是要保留城市的生態(tài)空間。
開發(fā)強度是指區(qū)域空間的容積率、建筑密度和高度、綠化率等等，是衡量土地利用率和集約經營程度的概念。在實施主體功能區(qū)規(guī)劃的過程中，一定要注意集約開發(fā)利用土地資源，盡可能地降低開發(fā)度，多保留一些處女地和生態(tài)用地。
3.禁止開發(fā)區(qū)與重點開發(fā)區(qū)比重問題
對于一個特定的區(qū)域，禁止開發(fā)區(qū)劃定的面積越大，意味著開發(fā)度越小，符合該地區(qū)的長遠利益。但在特定的時期內，不能說禁止開發(fā)區(qū)面積劃的越大越科學。因為，在特定時間內，要維持一定數(shù)量的人口生活，而要滿足不斷地提高生活質量的需要，因此，必須拿出一定的開發(fā)空間，創(chuàng)造豐富的物質財富，以滿足人們日益增長的物質和文化的需要。關鍵是把握好一個度，即處理好當前和長遠利益、當代人和后代人利益的關系。國土開發(fā)規(guī)劃，具有階段性特征，4類主體功能區(qū)的劃分是相對的，不是一成不變的。隨著發(fā)展的時代、階段不同，不同空間的開發(fā)規(guī)劃確定的強度會隨著發(fā)生變化。
4.生態(tài)補償問題
落實好全國主體功能區(qū)規(guī)劃，必須從國家層面實施行之有效的生態(tài)補償政策。尤其是跨省間的生態(tài)補償。這不僅是補償禁止開發(fā)區(qū)喪失的發(fā)展機會成本，體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展公平問題，也是促進主體功能區(qū)規(guī)劃落實的動力機制問題。
