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2025年08月23日
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密閉的車廂吞吐著海量的人流，在大街小巷的地下空間高速穿梭---在全國多座城市“大干快上”的地鐵工程縮短了城區(qū)距離，拉動(dòng)了GDP，也為市民出行帶來新的不確定因素。
2008年11月，杭州地鐵工地發(fā)生大面積地面塌陷，致17人死4人失蹤；2009年12月，上海地鐵發(fā)生列車相撞事故，全線癱瘓4小時(shí)；2010年7月，北京地鐵工地事故致2死8傷??直至最近，“冒死爺”鐘吉章爆料廣州地鐵施工瞞報(bào)質(zhì)量問題，讓喜迎亞運(yùn)的廣州市陷入尷尬。
“冒死爺”的視線之外，還有多少被捂緊的蓋子？倘有一天出現(xiàn)地鐵事故，又該由誰為此負(fù)責(zé)？
面對(duì)動(dòng)輒上百億的投資，民眾有權(quán)利追問到底：究竟是誰掌握著地鐵安全的命脈？
商業(yè)利益左右的長官意志
從規(guī)劃、論證、勘察、設(shè)計(jì)，到施工、監(jiān)理、檢測(cè)、調(diào)試、運(yùn)營，地鐵工程是個(gè)環(huán)環(huán)相扣的復(fù)雜系統(tǒng)，每一個(gè)環(huán)節(jié)的疏忽懈怠，都可能引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。
同濟(jì)大學(xué)地下建筑與工程系教授廖少明告訴《望東方周刊》，從整個(gè)地鐵工程的流程來看，我國基本是照搬西方的模式，程序本身沒有什么漏洞，關(guān)鍵是執(zhí)行不到位：“可以說每個(gè)環(huán)節(jié)都存在問題。”
大多數(shù)城市目前的問題是，前期工作極為簡略疏漏，充斥著長官意志，隨意性強(qiáng)，缺乏科學(xué)精神。
比如規(guī)劃的變動(dòng)性強(qiáng)。地鐵規(guī)劃系政府主導(dǎo)，一般由當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)系統(tǒng)負(fù)責(zé)，需省市級(jí)的人大審查批準(zhǔn)，照理來說非常嚴(yán)肅，不能輕易改動(dòng)，實(shí)際上卻常常“邊規(guī)劃、邊建設(shè)、邊修改”。
一位在上海參與工程建設(shè)的香港工程師早在幾年前就對(duì)地鐵規(guī)劃的匆忙草率感到擔(dān)憂，他曾對(duì)本刊記者說：“在香港建地鐵，大部分時(shí)間都是花在前期的規(guī)劃和設(shè)計(jì)上，真正建設(shè)的時(shí)間并不長；而內(nèi)地卻正好相反，規(guī)劃設(shè)計(jì)的速度很快，但是題很多，常常邊修邊改。”
另一方面，地鐵規(guī)劃常因商業(yè)環(huán)境或利益驅(qū)動(dòng)而改變。
杭州地鐵發(fā)生事故前，某區(qū)委就曾為了銀泰百貨的入駐而對(duì)地鐵規(guī)劃“稍作修改”。浙江大學(xué)建筑學(xué)院區(qū)域城市規(guī)劃系教授周復(fù)多在分析多份相關(guān)城市的地鐵方案后發(fā)現(xiàn)：“地鐵線路本以居民的客流需求為主，但現(xiàn)在有些城市正變成以開發(fā)商的意見為主。”
不僅僅是地鐵線路，地鐵周邊地區(qū)的整體規(guī)劃也常常在開發(fā)商的糖衣炮彈下左右搖擺。上海地鐵系統(tǒng)的技術(shù)骨干劉洋（化名）對(duì)地鐵一號(hào)線的擁擠混亂感到無奈。他對(duì)本刊記者說：“一號(hào)線為什么那么擠？客流壓力為什么那么大？就是因?yàn)橹苓呉?guī)劃根本不控制。我們?cè)谝?guī)劃建設(shè)一號(hào)線的時(shí)候，終點(diǎn)站莘莊那里原來根本就沒有什么人，但房產(chǎn)商都隨著地鐵走。這時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)又要怪罪我們沒有控制好客流。中國的地鐵沒辦法控制客流。
工期為政績服務(wù)
長官意志對(duì)地鐵工程的影響還體現(xiàn)在工期和進(jìn)度上。
劉洋將這一現(xiàn)象概括為：“上海為了世博會(huì)，廣州為了亞運(yùn)會(huì)，深圳為了大運(yùn)會(huì)。”
根據(jù)地鐵建設(shè)規(guī)范，一般在地下工程施工之前，應(yīng)留出足夠時(shí)間給施工和設(shè)計(jì)單位，對(duì)周邊管網(wǎng)等情況進(jìn)行調(diào)查，這就需要3個(gè)月到半年的時(shí)間；項(xiàng)目建成后，必須空轉(zhuǎn)6個(gè)月以上才能正式運(yùn)營，新的設(shè)備進(jìn)來后還必須調(diào)試磨合。但為了趕工期，這些規(guī)范常常形同虛設(shè)。
為了迎接世博，上海在2007年制定了世博前軌道交通超過400公里的目標(biāo)，而當(dāng)時(shí)的軌道交通總長度僅為123公里。也就是，平均每年要建設(shè)100多公里。
劉洋告訴本刊記者，地鐵工期有一個(gè)合理的區(qū)間，一般來說，一條20公里地鐵的合理工期在5~6年左右，國外沒有八九年，根本修不成一條地鐵。
但在地鐵項(xiàng)目一擁而上的當(dāng)下，國內(nèi)地鐵的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了平均速度，最快的北京房山線僅花了2年時(shí)間就已建成。
這就形成了一個(gè)怪象。領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決定工期，為了完成進(jìn)度，下頭人拼命縮減必須的程序，最后完成了項(xiàng)目，反過來似乎又論證了領(lǐng)導(dǎo)的決定是正確的，盡管“后墻不倒”的背后隱患重重。
以本次爆出質(zhì)量問題的混凝土澆灌為例。混凝土凝結(jié)的時(shí)間，至少需要7天。7天以前不能開封。但為了趕工期，一些施工隊(duì)往往過了三四天就提前開封模板，這就容易產(chǎn)生裂縫。為此，施工隊(duì)常常提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，但隱患依然存在，還造成了人為的浪費(fèi)。
不合理的趕工期勢(shì)必會(huì)影響地鐵建設(shè)的結(jié)構(gòu)和壽命，進(jìn)而影響地鐵安全。北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥告訴本刊記者：“大多數(shù)城市的前期決策就有問題。按理說論證就要幾年。好多城市為什么總出問題？根本就沒有科學(xué)的論證，比如地鐵口留的空間不合理，很多問題后期是不可更改的。”
設(shè)計(jì)單位趕工造假
對(duì)地鐵線路、項(xiàng)目細(xì)節(jié)起著關(guān)鍵作用的設(shè)計(jì)單位，是地鐵安全命脈的又一掌舵手。
杭州的地鐵事故中，設(shè)計(jì)單位北京城建設(shè)計(jì)研究總院的設(shè)計(jì)方案就存在嚴(yán)重缺陷，主要問題是地下連續(xù)墻設(shè)計(jì)埋入土體深度嚴(yán)重不足，不能有效抵御大量的車流活載以及土體遇水飽和度等，造成整體坍塌。
縮減的工期在整個(gè)地鐵工程建設(shè)過程中形成不斷累加的蝴蝶效應(yīng)，設(shè)計(jì)單位同樣受到影響，往往一開工就搞業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)，而沒有時(shí)間詳細(xì)規(guī)劃，導(dǎo)致相互抄圖現(xiàn)象，圖紙?jiān)O(shè)計(jì)質(zhì)量低下。
一些科學(xué)評(píng)審的工作在趕工中被忽略。
廖少明告訴本刊記者，因?yàn)榇蟮脑O(shè)計(jì)院本身往往擁有勘察資質(zhì)，所以許多項(xiàng)目的勘察和設(shè)計(jì)實(shí)行“一體化”，現(xiàn)場(chǎng)勘察的費(fèi)用高、時(shí)間長，效果卻不是立竿見影，常不受人關(guān)注。
為搞清地質(zhì)狀況，必須在施工現(xiàn)場(chǎng)大量鉆孔，不同工程有不同的距離要求，在上海、杭州這樣地質(zhì)條件復(fù)雜的地層還需加密間距。現(xiàn)場(chǎng)工作完成后，緊接著就是取圖、試驗(yàn)。廖少明介紹說：“這屬于科學(xué)實(shí)驗(yàn)工作，需要非常嚴(yán)謹(jǐn)，但是有些設(shè)計(jì)單位很不嚴(yán)謹(jǐn)，為了趕工期、節(jié)省費(fèi)用而少鉆孔，甚至造假數(shù)據(jù)。”
知情人士稱：“現(xiàn)在地鐵規(guī)模上得太快，鐵路上海設(shè)計(jì)院天天加班，都來不及做。這就不排除項(xiàng)目落在一些年輕沒經(jīng)驗(yàn)的工程師手里，加上太過忙碌，很多細(xì)節(jié)問題都考慮不到。”
“鐵老大”獨(dú)占鰲頭
接受采訪的多名人士告訴《望東方周刊》，在地鐵設(shè)計(jì)和施工的主要流程中，“鐵老大”系統(tǒng)占據(jù)了全國的大部分市場(chǎng)。
地鐵的設(shè)計(jì)單位一般須具備建筑工程甲級(jí)資質(zhì)，且具有鐵路設(shè)計(jì)資質(zhì)。目前，除了鐵道部下屬的設(shè)計(jì)院，地方上具備專業(yè)隊(duì)伍的僅有北京、上海、廣州這三座最早發(fā)展地鐵的城市。
施工單位更復(fù)雜些，但總承包單位的資質(zhì)要求同樣很高，一般要求一級(jí)以上建筑資質(zhì)，同樣需要鐵路施工資質(zhì)。放眼全國，符合資質(zhì)的企業(yè)幾乎均在鐵路系統(tǒng)。
南昌軌道交通有限公司的王飛（化名）正親眼見證著南昌市第一條地鐵慢慢建設(shè)成形。因剛經(jīng)歷過招投標(biāo)，他對(duì)地鐵設(shè)計(jì)、施工的各方力量對(duì)比有了切身感受。他告訴本刊記者，在設(shè)計(jì)方面，鐵道部下屬單位與地方設(shè)計(jì)院基本平分秋色；而在施工方面，全國具備總承包資質(zhì)的單位總共只有40家左右，“中鐵”序列的就有近30家，其余10家來自北京、上海、廣州。全國70%~80%的地鐵施工業(yè)務(wù)都由“鐵老大”承接。
“鐵老大”下屬的勘察設(shè)計(jì)系統(tǒng)源于1950年成立的設(shè)計(jì)局（后改為設(shè)計(jì)總局、基建總局），負(fù)責(zé)新建、改建、恢復(fù)鐵路等基建工程的勘測(cè)設(shè)計(jì)工作。主要設(shè)計(jì)力量是鐵道部第一、二、三、四勘測(cè)設(shè)計(jì)院。
2000年，中國鐵路工程集團(tuán)有限公司與鐵道部脫鉤，第一、二、三、四勘測(cè)設(shè)計(jì)院劃歸鐵道部直接領(lǐng)導(dǎo)。為加快鐵路部門政企分開、主輔分離，2003年11月，鐵道第二、三勘察設(shè)計(jì)院回歸中國鐵路工程集團(tuán)有限公司。
施工方面，中國中鐵股份有限公司和中國鐵建股份有限公司的下屬企業(yè)是“鐵老大”的主力軍。
中國中鐵股份有限公司是由中國鐵路工程總公司以整體重組、獨(dú)家發(fā)起方式設(shè)立的股份有限公司。其前身是成立于1950年的鐵道部工程總局和設(shè)計(jì)總局。中鐵下屬的一局~二十五局均具備鐵路施工資質(zhì)。
中國鐵建股份有限公司的前身是中國人民解放軍鐵道兵，組建于1948年7月。1984年1月，按照黨中央決定和國務(wù)院、中央軍委命令，鐵道兵全體官兵整建制集體兵改工，為中國鐵道建筑總公司。
劉洋說，鐵路系統(tǒng)的施工隊(duì)伍不少是鐵道兵出身，干起活來有部隊(duì)的特點(diǎn)，戰(zhàn)斗力強(qiáng)，吃得起苦，能打硬仗，但由于過去習(xí)慣于山嶺野地里做活，與上海等地的施工隊(duì)比起來相對(duì)粗糙，精細(xì)化程度不夠。
王飛則感覺到，“與地方上的企業(yè)比起來，鐵道部下面的企業(yè)沒有那么好溝通、協(xié)調(diào)，他們有時(shí)候同時(shí)接到高鐵等其他任務(wù)，就會(huì)影響到地鐵項(xiàng)目的進(jìn)度。”
為了打開市場(chǎng)，或是為了解決龐大工人的生存問題，“鐵老大”有時(shí)甚至愿意接下“虧本買賣”。這讓地方企業(yè)感覺難以匹敵。劉洋說：“民營企業(yè)也競(jìng)爭不過它。”
失守的防線
與一般的建筑項(xiàng)目類似，雖然施工的總承包單位具備很高的資質(zhì)，實(shí)際操作中卻因?qū)掖蔚霓D(zhuǎn)包、分包，讓工程風(fēng)險(xiǎn)逐步放大。杭州地鐵塌陷事故工程就曾被轉(zhuǎn)包四次。
因?yàn)槟壳吧像R地鐵項(xiàng)目的絕大多數(shù)城市資金力量并不充裕，工程造價(jià)的壓低就導(dǎo)致各方減少投入。
劉洋稱，國家投資部門在鐵路、公路、地鐵等的招投標(biāo)中，常常采用保守的招投標(biāo)方式，設(shè)備采購合同多為固定價(jià)格的“閉口合同”，在成本預(yù)算上考慮不全。在合同簽訂后，通常會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)材料的價(jià)格波動(dòng)或額外的自然環(huán)境導(dǎo)致建設(shè)成本增加，導(dǎo)致施工單位無法保本，甚至出現(xiàn)虧損。
而為了節(jié)省工程進(jìn)度，包工頭往往把地基加固、土方開挖等各類工程分給具備專門資質(zhì)的施工隊(duì)，分包層級(jí)越多，利潤攤得越薄，落實(shí)到最后的施工時(shí)間也越短，分包商很難再有時(shí)間吃透資料。轉(zhuǎn)包分包的盛行也使得工程權(quán)責(zé)混亂不明。
工程監(jiān)理的形同虛設(shè)則使得地鐵的質(zhì)量保證失去又一道屏障。
劉洋告訴本刊記者，監(jiān)理制度從1987年建設(shè)京九鐵路時(shí)開始推行。20多年下來，項(xiàng)目承包方、業(yè)主方、監(jiān)理方三方絕對(duì)獨(dú)立的基本原則都沒有落實(shí)，工程監(jiān)理往往由承包方子公司或關(guān)聯(lián)公司的員工擔(dān)任。具體人員則往往是不能勝任復(fù)雜工作“老弱病殘?jiān)小薄！凹俦O(jiān)理”的泛濫使得材料使用失去控制。
劉洋發(fā)問：“廣州的事件中，首先跳出來說話的應(yīng)該是監(jiān)理方而非檢測(cè)公司。可是監(jiān)理單位從頭到尾都沒有出現(xiàn)過，這是為什么？”
所有者缺位
北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥將地鐵建設(shè)過程中出現(xiàn)的種種不合理現(xiàn)象歸因?yàn)樯顚拥闹贫仍颍核姓呷蔽弧?/p>
地鐵項(xiàng)目普遍存在的隨意性讓他暗暗心驚：“一投就是幾百個(gè)億，但大部分從事規(guī)劃的人根本就沒有任何經(jīng)驗(yàn)。每個(gè)城市都在交學(xué)費(fèi)，幾百億的東西拿來‘練手’是不行的。”
他說，就算引進(jìn)個(gè)別的專業(yè)人才，也代替不了決策層的重要性。
北京大岳咨詢公司是北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目的融資顧問。這是中國首個(gè)采用PPP模式建設(shè)并獲得成功的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在這一項(xiàng)目中，政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資（100億元左右），社會(huì)投資者負(fù)責(zé)營利性部分的投資（香港地鐵和首創(chuàng)集團(tuán)投資近50億元），并由后者負(fù)責(zé)建設(shè)及30年的運(yùn)營、維護(hù)。30年后，這兩家公司將無償?shù)貙⒌罔F4號(hào)線交給政府。若想繼續(xù)經(jīng)營，則需另交一筆費(fèi)用。
從國外發(fā)展地鐵的投融資及經(jīng)營實(shí)踐來看，政府主導(dǎo)、私營參與、投資主體多元化的市場(chǎng)化運(yùn)作模式已經(jīng)得到了普遍應(yīng)用。
金永祥觀察到的現(xiàn)象是：“如果財(cái)政把錢給國有企業(yè)，國有企業(yè)再從銀行貸款把地鐵建起來，這里面的貓膩和浪費(fèi)太大，地鐵投資在這一塊浪費(fèi)掉的資金大概就有20%~30%。”
但民間資本參與的難度很大。金永祥對(duì)此有著清醒的認(rèn)識(shí)：“幾百個(gè)億的項(xiàng)目，誰愿意放手，誰不想自己招投標(biāo)啊？”
