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2025年08月24日
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探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革、建立新增耕地等指標跨省域調(diào)劑機制……今年《政府工作報告》提出的全面深化農(nóng)村改革內(nèi)容中，多項與農(nóng)村土地制度改革相關(guān)。
厘清人與地的關(guān)系，始終是農(nóng)村改革的核心。農(nóng)地制度改革今年有哪些具體舉措？相關(guān)改革如何穩(wěn)妥推進？改革各方利益能否得到更好保障？本報記者走訪了一些農(nóng)民和專家，求解答案。
延——
土地承包再延30年，既是“定心丸”也是“活絡丹”；解決人地矛盾不該靠不斷平分、細碎化土地規(guī)模
“第二輪土地承包到期后再延長30年！”當消息傳到山東商河縣懷仁鎮(zhèn)閆家村時，閆德順全家都很開心。老閆女兒女婿外出務工，早已在城里買房安家，老兩口上了年歲，大田種不動了，想流轉(zhuǎn)出去賺點穩(wěn)定的租金，可又擔心地轉(zhuǎn)出去后收不回。“這下心能放肚子里了。”
閆德順的“定心丸”，對同村的種糧大戶閆墩福來說，就是“活絡丹”。他去年在村里流轉(zhuǎn)了100多畝地，建起家庭農(nóng)場。“眼看著離第二輪承包到期就剩10年了，萬一地收回去，我這投入就‘打水漂’了。現(xiàn)在政策定了，我這心更活了，能放手去干了。”
黨的十九大報告提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，今年《政府工作報告》明確要將這一政策落到實處。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶認為：“這一政策安排既體現(xiàn)了穩(wěn)，也體現(xiàn)了活”。
穩(wěn)——改革開放以來，我國農(nóng)村土地進行了兩輪承包，第二輪承包到期后再延30年，將使農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定75年。葉興慶說：“這足以體現(xiàn)保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，對擁有承包地的普通農(nóng)戶及流轉(zhuǎn)承包地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，都能起到穩(wěn)預期的作用。”
活——新一輪承包期再延長30年，時間大體是在第二個百年奮斗目標實現(xiàn)的節(jié)點，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)等都會發(fā)生更大變化，目前的改革舉措為屆時進一步完善相關(guān)政策預留了空間。“隨著農(nóng)村人口代際轉(zhuǎn)換，土地承載的社會保障功能會逐漸弱化，其要素功能愈發(fā)彰顯，屆時應當做出更適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的土地制度安排。”葉興慶說。
圍繞土地承包延期，也有部分農(nóng)民提出自己的關(guān)切：家里人口增加了能再分到地嗎？舉家進城落戶后承包地怎么辦？
“這些問題反映的都是人地矛盾。”葉興慶認為，人多地少是我國的基本農(nóng)情，人地矛盾會一直存在。解決這個矛盾不能通過不斷平分、不斷細碎化土地規(guī)模來解決。“根據(jù)人員增減不斷調(diào)整土地承包政策，會犧牲制度的穩(wěn)定性。今后應當通過將承包地承載的生計保障、社會保障等功能交給社會保障體系，同時多渠道、多途徑促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，統(tǒng)籌解決這個問題。”
對于新增人口能否再分地，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦日前明確表示，總的原則是堅持承包地大穩(wěn)定、小調(diào)整，尊重農(nóng)民意愿，在政府指導下通過村集體民主協(xié)商解決。二輪承包到期時，也將依法和依照農(nóng)民群眾的集體意見來解決這類問題。
關(guān)于舉家進城落戶農(nóng)戶的承包地，現(xiàn)有的政策是退與不退由農(nóng)戶自愿，鼓勵依法有償?shù)赝嘶卮寮w。葉興慶說，目前缺少的是權(quán)利退出的市場化通道。他建議，可成立跨村、跨鄉(xiāng)的公益性農(nóng)村土地收儲整治機構(gòu)，將離農(nóng)進城、自愿退出的農(nóng)戶土地收購、整治，然后按照適度規(guī)模向外發(fā)包。
分——
宅基地“三權(quán)分置”改革，有助于將閑置的農(nóng)房、宅基地用起來，但要防止炒起來
43歲的金雪艷，在江蘇蘇州市高新區(qū)通安鎮(zhèn)樹山村土生土長。“近些年村里人到城里買房居住的漸漸多起來，村里的不少老屋既沒人住，又沒法用，只能空在那里。”這兩年有公司過來將閑置農(nóng)房改成民宿后，樹山村變了。游客增多，農(nóng)產(chǎn)品不愁賣，村民腰包越來越鼓。“一年4萬多元收入，比不少城里人賺得還多呢。”
金雪艷見證的變化，反映的其實是不少鄉(xiāng)村土地供需嚴重不匹配的現(xiàn)實。
從供給側(cè)看，近年來，由于農(nóng)村人口遷移日漸增加和土地退出不暢，閑置宅基地和農(nóng)房增多。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》指出，新世紀第一個10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。
從需求側(cè)看，鄉(xiāng)村休閑、旅游、養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)在農(nóng)村發(fā)展迅速。僅2017年，全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游各類經(jīng)營主體就達33萬家，比上年增加3萬多家。“井噴式”的增長態(tài)勢讓農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用房用地需求日益強烈，無地無房可用常常成為這些創(chuàng)新主體吐槽的焦點。
“供需無法匹配，其根源在于缺乏相應的制度安排來保障各方權(quán)益。”葉興慶說。今年的中央一號文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。“探索‘三權(quán)分置’改革，為閑置農(nóng)房和宅基地的利用提供了空間。應當注意的是，要讓閑置的農(nóng)房、宅基地用起來，同時也要防止炒起來。”
葉興慶說，判斷“用起來”還是“炒起來”，一個很重要的維度是看誰來主導。按照現(xiàn)行的宅基地制度安排，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員才能獲得宅基地的使用權(quán)，把閑置農(nóng)房、宅基地用起來，也應強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主導作用，通過與工商資本聯(lián)營、合作，有效盤活閑置資源。要嚴格防止投機資本將閑置的宅基地、農(nóng)房炒起來，更不能讓城里的投機資本利用農(nóng)村宅基地建別墅大院和私人會所。
活權(quán)先要確權(quán)。目前全國農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率達到82%，集體建設(shè)用地登記發(fā)證率達到76%。國家行政學院教授劉銳說，宅基地確權(quán)需要準確把握法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能“一刀切”，不能讓違法違規(guī)者通過“三權(quán)分置”獲取超額利益。要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間利益平衡。
調(diào)——
新增耕地等指標跨省域調(diào)劑，將使土地增值收益從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)
今年的中央一號文件提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。《政府工作報告》對此進行了重申。
葉興慶表示，此項改革的實質(zhì)是在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)土地增值收益從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)。“從現(xiàn)實看，東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展，補充耕地的空間基本沒有了，難以完成占補平衡，欠發(fā)達地區(qū)通過土地整治，將新增耕地指標等調(diào)劑給發(fā)達地區(qū)，一方可以獲得發(fā)展空間，一方可以獲得發(fā)展資金，實現(xiàn)雙贏。”
基層實踐早已開始。去年底，四川馬邊縣與浙江紹興市越城區(qū)正式簽訂土地增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)協(xié)議，這是全國首筆土地增減掛鉤指標跨省流轉(zhuǎn)。此次簽約流轉(zhuǎn)指標共計7000畝，總金額達50.4億元。四川省國土資源廳相關(guān)負責人介紹，指標流轉(zhuǎn)收益將全部用于當?shù)孛撠毠裕瑸檗r(nóng)村的聚居點建設(shè)、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。
今年全國兩會結(jié)束之后，國辦印發(fā)了《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，明確兩項新政的實施細則，回應了指標量、價如何確定等社會關(guān)切。
就補充耕地跨省統(tǒng)籌而言，《辦法》規(guī)定，由中央部委充當指標調(diào)劑的中間人，以占用耕地類型確定基準價，依據(jù)指標需求者經(jīng)濟發(fā)達程度收取不同的補償費用，在5檔省份指標調(diào)節(jié)系數(shù)中，北京、上海位列第一檔，調(diào)節(jié)系數(shù)為2，重慶、四川、貴州等省份位列五檔地區(qū)，調(diào)節(jié)系數(shù)為0.5。
就增減掛鉤節(jié)余指標跨省調(diào)劑而言，《辦法》明確將由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用的建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標限定為深度貧困的“三區(qū)三州”（即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）和其他深度貧困縣。此項指標量、價均由中央部委指定，不是供需雙方自由競價。專家表示，此規(guī)定有利于減少指標供給方的盲目性，避免指標價格大起大落。但要注意的是，計劃分配的指標量有可能與各地提供節(jié)余指標的潛力、意愿脫節(jié)，會造成一些地方自上而下分配節(jié)余指標的“生產(chǎn)量”，有可能導致行政推動、強迫命令、違背農(nóng)民意愿的情況發(fā)生，在實際工作中應注意防止。
葉興慶提醒，資源是最寶貴的，欠發(fā)達地區(qū)要從長計議，別為了眼前的收益把指標全部騰挪給發(fā)達地區(qū)，要為自己未來發(fā)展留下用地空間。
