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城市化將是中國經(jīng)濟持續(xù)增長的關(guān)鍵所在。據(jù)2009年國家統(tǒng)計局的報告,中國的城市化率,從1991年的27%,已經(jīng)快速增長到2008年的接近46%,年均增長速度超過一個百分點。接下去的幾十年,中國的城市化率仍將大幅度提高。如此快的城市化過程,對中國的土地制度提出了嚴峻考驗,而改革現(xiàn)有土地制度的基礎(chǔ)就是農(nóng)地確權(quán)。

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　　應(yīng)讓農(nóng)民分享土地增值

　　首先來說用地。城市都被農(nóng)村所包圍,因此城市的建設(shè)和擴大必定要擠占周圍的農(nóng)村土地。從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為工商、住宅等用途的建設(shè)用地可以極大地提升土地的價值,這部分增加的土地價值收益如何分配？這就牽涉到土地的所有權(quán)問題。現(xiàn)階段,城市擴張必定伴隨土地從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)為國有——其原因在于,我國憲法規(guī)定了城市土地為國有。因此,城市化就意味著農(nóng)民的集體土地要被國家征收。而現(xiàn)行的征地補償,是按照土地原來農(nóng)業(yè)用途的收益所制定,補償水平較低,農(nóng)民能分享到的由于城市化、工業(yè)化帶來的土地增值收益很少。這樣一來,城市發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益就出現(xiàn)了沖突。

　　成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐,因其扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)收入差距擴大的趨勢而飽受關(guān)注。研究發(fā)現(xiàn),牽動成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)正是土地收益。其土地制度改革實踐的一個重要內(nèi)容,就是主動調(diào)整土地政策,適當(dāng)增加農(nóng)民和農(nóng)村分享工業(yè)化、城市化進程中土地收益的份額。具體的方法包括利用土地綜合整治帶動農(nóng)民集中居住,節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地,以實物或指標的方式流轉(zhuǎn)供城市發(fā)展使用,從而獲得資金返還農(nóng)村。

　　但是,光在征地制度內(nèi)做文章是不夠的。僅僅靠提高征地補償或是加大再分配并不能從根本上解決問題,只有改變依靠國家權(quán)力強制征地的現(xiàn)狀、恢復(fù)基于資源權(quán)利的自愿交易才是破解城市發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益之間這一矛盾的最終辦法,也是中共十七屆三中全會指出的改革方向。征地制度的改革就意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地參與城市化,通過市場交易的方式流轉(zhuǎn),而不再是通過行政命令來配置土地資源。與其他地方類似,成都也出現(xiàn)了許多在非征地模式下配置土地的民間自發(fā)探索,具體的方式包括城鄉(xiāng)聯(lián)建、集體建設(shè)用地通過公開出讓直接入市流轉(zhuǎn)、在集體土地上興建工業(yè)園區(qū)等。這些市場化的嘗試進一步提高了農(nóng)民在土地增值收益中的分成比例。

　　總的來看,不論是征地制度內(nèi)的改革還是突破征地制度的嘗試,城市化的推進都要依賴于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。于是擔(dān)憂就自然而然產(chǎn)生了:在集體所有權(quán)虛化、法治不健全、農(nóng)村基層民主治理機制不完善的情況下,土地流轉(zhuǎn)是否會導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益更容易受損？這正是城市化和農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到質(zhì)疑的重要原因之一。

　　回顧30年來中國經(jīng)濟改革的成功經(jīng)驗,可以說,中國經(jīng)濟改革的核心是產(chǎn)權(quán)改革,而產(chǎn)權(quán)的重新界定之路一直伴隨著個人財產(chǎn)權(quán)利的加強,以及人們財富的不斷增長。與此類似,產(chǎn)權(quán)的界定也將是城市化和土地流轉(zhuǎn)中加強農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、保障農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民收入的前提。確權(quán)就是要用法律文本的形式確立農(nóng)民的財產(chǎn)邊界,給農(nóng)民捍衛(wèi)自己權(quán)利的武器,同時也幫助他們樹立了保護自己合法財產(chǎn)的權(quán)利意識。

　　當(dāng)然,厘清農(nóng)村土地的所有權(quán)與使用權(quán)、保障農(nóng)民的權(quán)益不過是最低綱領(lǐng),而完備農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)能,特別是賦予農(nóng)村居民與城市居民同樣的資源流轉(zhuǎn)權(quán)利,才是改革的更高綱領(lǐng)。畢竟,有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)意味著資源可以不斷有償?shù)剞D(zhuǎn)向更高效率的他人利用,因此也就代表著土地潛能的更充分釋放,從而給財產(chǎn)的主人創(chuàng)造更高的收入流。總結(jié)起來,農(nóng)地確權(quán)是解決城市發(fā)展用地與保障農(nóng)民權(quán)益之間矛盾的基礎(chǔ)。通過“還權(quán)賦能”,是可以同時滿足城市化和農(nóng)民致富兩個目標的。

　　城市化模式需尊重農(nóng)民意愿

　　其次來說聚人。聚人雖然往往是一個自然過程,但是卻深受制度的影響。一個外來農(nóng)民工,要在城市工作和居住下來并不是件容易的事,不僅需要有一技之長能找到工作,還需要一系列公共服務(wù)和社會保障等方面的制度作為保證,另外最好還要一定數(shù)量的資本作為助推器。最近經(jīng)常聽到這樣的評論:中國人口的城市化落后于土地的城市化。的確,在“土地財政”的驅(qū)動下,城市建成區(qū)面積擴張速度驚人,而社會保障、廉價住房的缺失阻礙了農(nóng)民工融入城市的步伐,使得許多城市在發(fā)展過程中人口密度非但沒有增加,反而有所下降。盡管城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)是廣為接受的政策出發(fā)點,但細看各地的政策,還都停留在具有本地戶籍的農(nóng)民與城市居民的一體化上,鮮有把不具有本地戶籍的農(nóng)民工也納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范圍的。

　　阻礙農(nóng)民工融入和扎根城市的,不僅僅是城里的政策,還包括他們家鄉(xiāng)農(nóng)村的因素,而這些因素往往跟農(nóng)民土地、房屋的財產(chǎn)權(quán)利不穩(wěn)固相關(guān)。在成都市都江堰柳街鎮(zhèn)鶴鳴村進行的確權(quán)試點中有過這樣一個案例:農(nóng)民劉懷俊2000年到外地打工,把土地送給了同組的王明祥,村會計在臺賬上也過了戶。2008年,聽說家鄉(xiāng)搞承包地確權(quán)頒證,劉懷俊千里迢迢趕回老家要求王明祥退還承包地。可見,家鄉(xiāng)財產(chǎn)權(quán)利的不清晰,也是農(nóng)民工難以長期安心進城的障礙之一。如果家鄉(xiāng)的房屋和土地早已有了清晰的產(chǎn)權(quán),能夠進行有保障的流轉(zhuǎn),那么農(nóng)民就不會在城里打工還時時擔(dān)心家鄉(xiāng)的利益,也不需要在城鄉(xiāng)之間來回折騰了。

　　確權(quán)之后,農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的承包地、宅基地、房屋等財產(chǎn)權(quán)利不僅得到了固化和保護,更可能通過有序的流轉(zhuǎn),產(chǎn)生一筆不小的收入,幫助他們在城市立足。就成都的實例來看,每畝承包地流轉(zhuǎn)的收益一般是每年數(shù)百到上千斤大米,足夠解決口糧之需。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益,以40年使用權(quán)的讓渡為例,從每畝幾十萬元到上百萬元不等。按照中國農(nóng)民人均擁有建設(shè)用地面積近兩百平方米計算,在留夠人均35平方米作為保障用途之外,一戶四口之家可以節(jié)約出將近一畝建設(shè)用地用于流轉(zhuǎn),其潛在收入不可小視。可見,在保障了住房和口糧之外,土地流轉(zhuǎn)獲得的收益如果能為農(nóng)民工進城之用,或是擺攤創(chuàng)業(yè),或是租住或購買廉價保障房,都將會大大加快人口城市化的步伐。[!--topsoarnews.page--]

　　上面說的是農(nóng)民工流向大城市的問題。城市化不僅要靠大城市,也要加強中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。實現(xiàn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展,最直接的方式就是把農(nóng)村建設(shè)用地適當(dāng)集中用于發(fā)展工商業(yè),同時吸引附近農(nóng)村有條件的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)居住,因此也就直接涉及到農(nóng)民的土地和房屋的流轉(zhuǎn)問題。觀察各地的實踐經(jīng)驗,流轉(zhuǎn)建設(shè)用地、實現(xiàn)農(nóng)民進入城鎮(zhèn)居住有多種政策選擇:通過農(nóng)地和村莊的綜合整治、引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民到集中居住點建房是一種選擇,而其中又分“統(tǒng)歸統(tǒng)建”、“統(tǒng)歸自建”等模式;引導(dǎo)有條件的農(nóng)民放棄承包地的經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)以獲取臨近城區(qū)的安置房也是一種選擇;另外還有天津的“宅基地換房”、浙江嘉興的“兩分兩換”等不同的政策。

　　對政府來講,小城鎮(zhèn)建設(shè)是推行哪種政策的問題;而對進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民來講,則是一個合約選擇的問題。每一種政策就對應(yīng)一個合約,其中規(guī)定了農(nóng)民放棄什么和得到什么。要保障農(nóng)民的權(quán)益,就要尊重農(nóng)民的意愿,讓他們有自由選擇合約的權(quán)利。很明顯,自由選擇合約首先要有完整的財產(chǎn)權(quán)利,要讓農(nóng)民知道自己現(xiàn)有什么財產(chǎn)、將要放棄什么財產(chǎn)。試想,如果農(nóng)民并不清楚自己的土地和房屋有多少,也不清楚自己能夠自由的使用和轉(zhuǎn)讓這些資產(chǎn),那么只能是被地方干部牽著鼻子走,“尊重農(nóng)民意愿”只能是一句空話。

　　因此,無論從用地還是聚人的角度來講,農(nóng)地確權(quán)都是城市化、城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵一環(huán)。

確權(quán)到戶的過程和成本

　　確權(quán)究竟包含什么樣的內(nèi)容呢？今年的中央一號文件指出,要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作,力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。這里所指的集體經(jīng)濟組織,按1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正案》的規(guī)定,叫做“三級所有,隊為基礎(chǔ)”。也就是說,在大多數(shù)地區(qū),農(nóng)村土地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊,也就是現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,或者叫村民小組。因此,確權(quán)首先就是要把農(nóng)地的所有權(quán)確到組。完成所有權(quán)的確權(quán)相對來說比較容易,經(jīng)過不用太高精度的測量,并厘清組與組之間的邊界就可以大致完成。

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　　相對于所有權(quán)來說,使用權(quán)的確權(quán)就要復(fù)雜很多。這其中涉及到村莊內(nèi)部協(xié)商機制的建立、累積矛盾的化解,等等。從測量角度看,宅基地在戶與戶之間的邊界還比較清楚,但耕地就比較麻煩了,清理大數(shù)量的零碎的地塊、指認邊界都是費時費力的工作。更重要的是,如何解決歷史積累的糾紛,對現(xiàn)實的不公平是承認現(xiàn)狀還是進行重新調(diào)整？《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了所謂“增人不增地、減人不減地”原則,但村莊自治的法規(guī)里又有“經(jīng)多數(shù)村民同意,可以做出調(diào)整”的表述。在實踐中,一些地方采取的是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的土政策,“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”;更多的地方則采用了“動賬不動地”的權(quán)宜之計應(yīng)對人口的增減。這其中累積的矛盾很多,重新調(diào)地的訴求也很強烈,完全不予理睬在很多地方于法于理都擺不平。

　　在成都,經(jīng)由矛盾的解決、權(quán)屬的調(diào)整和公示、政府部門的認定,農(nóng)民就拿到了多個權(quán)證,包括集體土地所有證、集體建設(shè)用地使用證、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、房屋所有權(quán)證、房屋共有權(quán)證、耕地保護合同（以及耕地保護基金發(fā)放卡）、集體經(jīng)濟合作社的股權(quán)證等。這些權(quán)證,以法律文本的形式,界定了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利,構(gòu)成了土地流轉(zhuǎn)的地基。不僅是承包地可以流轉(zhuǎn),農(nóng)村集體建設(shè)用地也可通過實物或指標的方式流轉(zhuǎn)。成都遠郊的農(nóng)民把通過土地整治新增的耕地指標轉(zhuǎn)給近郊區(qū)作為“占補平衡”之用,他們就得到了平均每畝2萬元的收入;而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項目則帶給騰出建設(shè)用地指標的農(nóng)村每畝15-20萬元的收益,這都是他們自用這些土地指標所不可能發(fā)生的。成都錦江區(qū)農(nóng)民集體成立的農(nóng)錦公司,通過公開掛牌的方式,以每畝地80萬元的價格出讓了集體建設(shè)用地40年的使用權(quán);參加地震災(zāi)后“城鄉(xiāng)聯(lián)建”的都江堰大觀鎮(zhèn)茶坪村農(nóng)民王全,讓出100平方米原本自用宅基地40年的使用權(quán),就得到了24萬元建房投資。這些案例也是“禁止轉(zhuǎn)讓”條件下根本無從想象的。凡此種種,實踐的效果已經(jīng)使成都的改革者和群眾相信,在普遍確權(quán)的基礎(chǔ)上,建設(shè)一個公開、公正流轉(zhuǎn)的土地市場,就能夠釋放儲存在農(nóng)村資源存量里的收入流量。其經(jīng)濟邏輯正如都江堰農(nóng)村的一幅標語所描述的那樣,“確權(quán)是基礎(chǔ),流轉(zhuǎn)是核心,配套是保障。”

　　確權(quán)有這么多的好處,那么其成本如何？就承包地確權(quán)而言,其測量成本較低,主要成本在于權(quán)屬界定所產(chǎn)生的工作成本。而對建設(shè)用地、宅基地的測量要求的精度高,相應(yīng)的成本也較高,但需要處理的糾紛則相對較少。綜合來看,作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)工程,每平方公里十幾萬元的確權(quán)成本是完全可以接受的,也是完成確權(quán)這一“建國六十年未竟之偉業(yè)”所應(yīng)該投入的。這樣的成本,相對于城市化產(chǎn)生的土地增值收益來講,是完全值得的。

　　最后需要指出的是,農(nóng)地確權(quán)不僅有助于城市化,就農(nóng)業(yè)來講,確權(quán)也有助于耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營,有助于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。就農(nóng)村工作而言,確權(quán)可以固化農(nóng)村財產(chǎn)關(guān)系,有助于“止紛定爭”,減少鄰里矛盾。