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2025年08月23日
星期六
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本期顧問：孫 潔
身份：中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)委員、PPP領(lǐng)域著名學(xué)者、中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員、管理學(xué)博士；中國財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)秘書長；亞洲開發(fā)銀行PPP專家；中國社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)專家委員會(huì)委員；北京市社會(huì)組織建設(shè)與發(fā)展委員會(huì)委員，在多所高校任兼職教授。
成就：其博士論文《城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作管理模式研究》首次提出PPP管理模式。2002年以來一直從事PPP研究工作，其撰寫的著作、論文、組織參與的國家課題和科研項(xiàng)目為我國PPP模式的發(fā)展貢獻(xiàn)良多，著有近二十多篇PPP國家級(jí)研究報(bào)告，并曾榮獲錢學(xué)森城市學(xué)金獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)。
提問一：PPP是什么？特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)用PPP模式可行嗎？
孫潔：PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，PPP是指政府公共部門通過社會(huì)資本（民營部門）高效完成和實(shí)現(xiàn)政府公共部門這一組織的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。財(cái)政部2014年76號(hào)文將PPP翻譯為政府和社會(huì)資本合作，央企和國企都可以作為社會(huì)資本參與。它作為公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
PPP模式追溯起來源遠(yuǎn)流長，上世紀(jì)80年代有個(gè)BOT，即建設(shè)-運(yùn)營-移交，它是一種項(xiàng)目融資工具，后來經(jīng)過不斷演變，項(xiàng)目融資工具的方式也在不斷增多，人們把PPP也作為了一種項(xiàng)目融資工具。平時(shí)有人會(huì)講，PPP就是BOT的升級(jí)版這種說法，這些都是不正確的叫法。現(xiàn)在我們所說的PPP是政府的一種新的管理手段、新的管理工具。現(xiàn)在的PPP模式已經(jīng)不僅僅只是融資手段，融資只是其中的一個(gè)方面，需要資金，由企業(yè)來融資，除了融資，還需要建設(shè)、運(yùn)營、管理，通常整個(gè)過程都由社會(huì)資本來進(jìn)行，更多地增加了市場化的運(yùn)營，增加了項(xiàng)目的活力性。但PPP模式出發(fā)點(diǎn)是在基于滿足政府處理公共需求基礎(chǔ)上的，不能光考慮獲利而不能滿足公共服務(wù)需求。PPP除了是一種管理模式外，它也是政府和社會(huì)資本合作的一個(gè)總稱，包含有諸多形式，國務(wù)院42號(hào)文件中明確了四種形式：BOT、TOT、ROT和BOO。
簡單而言，就是政府要做一件事情，但是自己做不了，所以找企業(yè)來幫著干。比如基礎(chǔ)設(shè)施投資、基本公共服務(wù)的提供，這些都是政府要做的，一般商業(yè)性質(zhì)的活動(dòng)就不屬于政府要做的了，比如建高爾夫球場、建電視機(jī)廠等，這些屬于市場化行為。歸根結(jié)蒂，政府要修路、要架橋、要處理污水、要進(jìn)行垃圾處理等，都屬于PPP的范圍。
類似于住房，比如我們買房，一下子交納幾十萬元、幾百萬元，可能一時(shí)拿不出來，國家就出臺(tái)了政策，叫按揭貸款。先讓人能夠住上房子，后續(xù)再慢慢還款，每個(gè)月還清一些。實(shí)際上PPP模式也需要這個(gè)原理，政府想要干什么干不了，要貸款，債務(wù)太高了，不讓發(fā)債，那怎么辦？企業(yè)有錢或者通過企業(yè)貸款先把項(xiàng)目實(shí)施起來，然后再每年還錢，時(shí)間在十年至三十年之間還清都可以。在此過程當(dāng)中，項(xiàng)目會(huì)有一些收益，產(chǎn)生收益之后，政府負(fù)擔(dān)給企業(yè)的錢就少了，如果項(xiàng)目無法產(chǎn)生收益，那也沒關(guān)系，政府會(huì)給企業(yè)錢。就是這樣的一種方式。
目前，特色小(城)鎮(zhèn)是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺(tái)，是深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、輻射帶動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手。國家對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的支持力度與日俱增，住建部也于日前將擬公布的全國第二批特色小鎮(zhèn)名單進(jìn)行了公示，擬將北京市懷柔區(qū)雁棲鎮(zhèn)等276個(gè)鎮(zhèn)認(rèn)定為第二批全國特色小鎮(zhèn)。PPP模式應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過程是切實(shí)可行的，PPP模式作為對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資和運(yùn)營管理的一個(gè)重要補(bǔ)充，將發(fā)揮越來越重要的作用。
提問二：據(jù)您看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)如何應(yīng)用PPP模式？前景如何？
孫潔：應(yīng)用PPP模式進(jìn)行特色小鎮(zhèn)建設(shè)，首先要理清思路。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是國家重點(diǎn)推進(jìn)的一個(gè)項(xiàng)目，對(duì)改善居住生態(tài)環(huán)境有一系列的要求，如同國務(wù)院提出的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一樣，特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中需要大量的投資，投資分為兩部分：
一部分作為商業(yè)開發(fā)解決居住以及特色引入的問題。特色小鎮(zhèn)如陶瓷小鎮(zhèn)、音樂小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)、金融小鎮(zhèn)等，我認(rèn)為，小鎮(zhèn)的特色應(yīng)該基于地方原有特色的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場化的商業(yè)開發(fā)，才能更好地突出特色。
另一部分，在這些特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程當(dāng)中，除了它自己能夠進(jìn)行的商業(yè)開發(fā)，能夠賺錢的部分和解決居住的部分，道路建設(shè)、綜合管廊、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括醫(yī)院等公共服務(wù)的提供等等，凡屬于政府職能范圍的內(nèi)容，都可以采用PPP模式。
總體而言，特色小鎮(zhèn)是一個(gè)綜合性的建設(shè)過程，包括住宅等一系列的商業(yè)開發(fā)，還包括一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式主要涉及到政府應(yīng)該承擔(dān)的一些職責(zé)，如果涉及商業(yè)開發(fā)就不屬于PPP模式范圍內(nèi)。所以，要首先理清在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，政府的職能有哪些，什么是特色小鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)里政府應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任，在這個(gè)過程中政府參與行不行，有哪些約束。
目前，關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的討論有很多，但我還沒具體接觸過這方面的案例，一些宣稱利用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的項(xiàng)目真假難辨，一定要根據(jù)PPP模式的應(yīng)用范圍，加以甄別。據(jù)我看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目還不多，但其潛力有待挖掘，前景也甚為廣闊。
關(guān)于如何通過PPP模式參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)際上，現(xiàn)有的PPP法律、政策等已經(jīng)比較完善，PPP模式已經(jīng)步入正軌。
十八屆三中全會(huì)《決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。在全面深化改革、財(cái)政收支矛盾突出、社會(huì)資本充裕但難以進(jìn)入公共領(lǐng)域的背景下，政府力推PPP模式。2014年10月24日，李克強(qiáng)總理召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，表態(tài)積極推廣PPP模式。繼國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、央行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，即42號(hào)文之后，財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)政策，其中包括：《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》、財(cái)政部印發(fā)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》要求規(guī)范PPP合同管理、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知、關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》的通知，其他各職能部門也紛紛推出相應(yīng)政策加以響應(yīng)。一系列政策的頒布與實(shí)施，以及正在進(jìn)行中的PPP條例的意見征集，首先從政策和立法的角度保證了PPP的規(guī)范性。政策的支持與指導(dǎo)，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)用PPP模式提供了理論依據(jù)。
PPP是政府與社會(huì)資本合作的一種方式，社會(huì)資本包括央企、國企、私營企業(yè)和民營資本。一方面因?yàn)閲蟆⒀肫髮?shí)力較強(qiáng)，另一個(gè)方面因?yàn)檫x擇國企、央企可以規(guī)避一些風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，私營企業(yè)、民營資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目也擔(dān)心政府不守約，面臨 “新官不理舊賬”等風(fēng)險(xiǎn)，所以，目前PPP項(xiàng)目主要以政府與央企、國企合作為主。由于國家的政策支持與推動(dòng)，如東方園林、做污水處理的碧水源等實(shí)力較強(qiáng)的上市公司民營企業(yè)也參與到了PPP項(xiàng)目中。
未來，相信會(huì)有更多的私營企業(yè)和民營資本在政策利好的條件下，乘著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策春風(fēng)，將逐步參與到應(yīng)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的項(xiàng)目中來。
提問三：特色小鎮(zhèn)應(yīng)用PPP模式的關(guān)鍵點(diǎn)與難點(diǎn)是什么？
孫潔：特色小鎮(zhèn)的開發(fā)，有私營部門參與才有活力，以PPP模式開發(fā)出的特色是否突出，進(jìn)而產(chǎn)生收益，這個(gè)問題十分關(guān)鍵。PPP模式運(yùn)用到特色小鎮(zhèn)上所面臨的風(fēng)險(xiǎn)就是收益問題。
財(cái)政部等部門給予PPP項(xiàng)目的資金支持很少，只有幾百萬元獎(jiǎng)勵(lì)性的基金，多以鼓勵(lì)為主。但是，財(cái)政部為推廣PPP單獨(dú)設(shè)立了一支基金，中國政企合作基金，總規(guī)模達(dá)1800億元，主要為規(guī)范的PPP模式提供資本金支持。
在國家財(cái)政補(bǔ)貼整體較少的情況下，如何保證企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的收益？其中包括兩個(gè)方面：1、不能收費(fèi)的PPP項(xiàng)目，則由政府保證社會(huì)資本的收益，即政府付費(fèi)。2、在國家政策允許的條件下，可以進(jìn)行收費(fèi)的就由企業(yè)進(jìn)行收費(fèi)作為盈利。但收費(fèi)不足，達(dá)不到企業(yè)盈利基本要求的，政府就要給予補(bǔ)貼。PPP項(xiàng)目的基本盈利原則是：盈利而不暴利——既要保證企業(yè)的盈利性，又不能產(chǎn)生暴利。政府在其中主要起到一個(gè)調(diào)控和管理的作用。
PPP項(xiàng)目的具體過程是這樣的，政府會(huì)通過PPP項(xiàng)目政府采購的方式選擇一個(gè)合伙人。政府從中選擇一個(gè)相對(duì)優(yōu)勢且能夠幫助政府解決更多問題的企業(yè)成為合伙人。這個(gè)選擇的過程是公開透明的，是以合同的方式公開進(jìn)行招投標(biāo)，項(xiàng)目的招投標(biāo)以及項(xiàng)目的進(jìn)展?fàn)顩r都可以在財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心即財(cái)政部PPP中心的網(wǎng)站上向老百姓公示，盡可能地避免利用PPP項(xiàng)目營私等問題的發(fā)生。PPP項(xiàng)目招投標(biāo)以及實(shí)施過程一旦違規(guī)，國家查處之后就會(huì)有處分，會(huì)有一些后續(xù)的措施來規(guī)避以保障PPP項(xiàng)目的公平公開公正。同時(shí)，為了避免政府后續(xù)支付的費(fèi)用過高，擔(dān)負(fù)不起給企業(yè)補(bǔ)貼盈利的費(fèi)用，前期會(huì)有一項(xiàng)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證的政策為其提供保障。PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，就是規(guī)定政府用于PPP項(xiàng)目的支付不能超過一般公共預(yù)算支出的10%。比如一個(gè)縣要建5個(gè)PPP項(xiàng)目，在這個(gè)建設(shè)過程當(dāng)中，每個(gè)項(xiàng)目政府的支出加在一起，每年不能超過政府一般公共預(yù)算支出的10%，用這樣一個(gè)限制，規(guī)避了政府在PPP項(xiàng)目中的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，PPP模式已經(jīng)非常完善，后續(xù)的保障措施也都很健全，財(cái)政部已經(jīng)組織了三批PPP示范項(xiàng)目，現(xiàn)在正在征集第四批，PPP模式的推進(jìn)正在穩(wěn)步進(jìn)行。
特色小鎮(zhèn)建設(shè)中基于政府職能的部分，都可以應(yīng)用PPP模式為其助力。比如特色小鎮(zhèn)的教育建設(shè)方面，PPP模式下企業(yè)建教學(xué)樓，建好后交付學(xué)校使用，學(xué)校給企業(yè)付費(fèi)，以前是蓋好房子就付費(fèi)，現(xiàn)在變成十年或者二十年付費(fèi)。時(shí)間的延伸是有好處的，一是學(xué)校的支付能力更強(qiáng)了，可以慢慢還，不需要馬上就支付。另外，房子出現(xiàn)問題企業(yè)要進(jìn)行承擔(dān)，比如豆腐渣工程，學(xué)校就可以不去付費(fèi)，政府也會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，如果房屋使用時(shí)出現(xiàn)問題，企業(yè)就要免費(fèi)維護(hù)。這樣就形成了約束，保障了質(zhì)量。
所以，PPP模式將在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)用中發(fā)揮更多優(yōu)勢，PPP模式將為特色小鎮(zhèn)公共服務(wù)體系建設(shè)保駕護(hù)航。
