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2025年08月20日
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作者簡介：
現(xiàn)任職務(wù)：中國綜合開發(fā)研究院理事、城市經(jīng)營研究中心主任研究員。中國城市經(jīng)濟學會理事、中國城市科學研究會高級會員、清華大學-麻省理工學院城市思想者研修計劃首席學監(jiān)、北京大學景觀設(shè)計學研究院客座教授、深圳市城市化研究會副會長、深圳市政府決策咨詢專家等職務(wù)。
研究項目：2000年創(chuàng)辦綜合開發(fā)研究院城市經(jīng)營研究中心，主持的城市戰(zhàn)略與城市經(jīng)營研究咨詢項目有：《漳州市城市化戰(zhàn)略》、《深圳2030年發(fā)展策略-城市功能演進與土地經(jīng)營策略》、《順德新城區(qū)發(fā)展策略》、《重慶永川市城市化發(fā)展戰(zhàn)略》、《山東德州開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略》、《深圳市寶安區(qū)城中村改造戰(zhàn)略》等。
讓生態(tài)移民揣著“地票”進城
李津逵
隨著生態(tài)移民下山進城的用地指標，多少有些象過去在食物短缺時“糧票”的作用。現(xiàn)在，建設(shè)用地需要總量控制，每個走進城市的生態(tài)移民又需要包括住房在內(nèi)的最低保障，我們不妨建立“地票”，也就是隨著生態(tài)移民轉(zhuǎn)移的用地指標，使得到這些指標的城市具有接受移民的積極性。
生產(chǎn)移民最終應(yīng)當走進城市
不論是三江源的退牧還草，還是三峽庫區(qū)的退耕還林，所由產(chǎn)生的生態(tài)移民，其實是當大自然向人類發(fā)出生態(tài)警報之后，人類自覺地從那些邊際生態(tài)壓力最大的地方撤出自己的部分成員，讓他們轉(zhuǎn)向生態(tài)壓力相對較輕的地區(qū)。
在同樣的生活質(zhì)量下，什么地方是人類對自然邊際壓力最小的地方呢？換句話說，什么地方人類的生態(tài)足跡相對最小呢？是城市，特別是處于江河下游、沿海地區(qū)的大城市。由此來看，推動城市化的動力，不僅是人類成員聚集而產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，還有來自生態(tài)的壓力。不僅有一只“亞當斯密之手”，還有一只“馬爾薩斯之手”。
筆者曾經(jīng)在渝西地區(qū)調(diào)研中，看到了一個發(fā)人深思的現(xiàn)象。有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)接收了64戶288名來自三峽庫區(qū)的移民。按照政策，當?shù)卣疄槊繎粢泼裆w好了住房，調(diào)整出耕地。但是，移民中真正居住下來從事農(nóng)業(yè)的不足10%。剩下的90%，或者是在庫區(qū)家鄉(xiāng)的縣城里，或者是到其他的大中城市里去打工了。由于生計的原因，他們選擇了到城市中去打工，而不是定居到我們一廂情愿地為他們安排好的新家園中。這個觸目驚心的事實告訴我們什么呢？
首先，從就業(yè)轉(zhuǎn)型來說，有時候農(nóng)轉(zhuǎn)農(nóng)比農(nóng)轉(zhuǎn)非更難。這些移民以往居住在三峽庫區(qū)的奉節(jié)縣，那里盛產(chǎn)柑桔，擁有幾十萬畝優(yōu)質(zhì)的柑桔林。農(nóng)民所擁有的柑桔種植技術(shù)和這片林地結(jié)合起來，就可以過上初步的小康生活。但是，當他們面對一片不熟悉的土地，需要從頭學習種糧、種菜時，其難度之大超出我們城市人的想象。有一個移民找到市領(lǐng)導，說我只會種柑桔，能不能為我安排一片柑桔林來種呢？其實，改變種植作業(yè)的習慣之難，遠遠勝過他們扛著棒棒走進城市去打工。對于他們來說，城市比起不熟悉的農(nóng)村更適合生存。
第二，從生態(tài)壓力來看，農(nóng)轉(zhuǎn)農(nóng)沒有根本緩解人與自然的矛盾。在前述接收移民的那個地方，農(nóng)村的人均耕地也只有1畝左右。在這樣的人均耕地水平下，憑著務(wù)農(nóng)，無論如何也奔不到小康。而新增的農(nóng)業(yè)人口又加強了人地矛盾，從根本上推延了這個地區(qū)農(nóng)民脫貧奔康的進程。
第三，從人口遷徙的方向來看，政策的指揮棒偏離了人民群眾的意愿，農(nóng)民在生態(tài)上做出了惠及全市乃至全國人民的貢獻，一無所有地走進城市，卻在不相干的地方就擁有了一塊農(nóng)地與農(nóng)宅，結(jié)果是政府“頭疼醫(yī)腳”，農(nóng)民“種瓜得豆”。
這種令人痛心的現(xiàn)象背后，隱含的還是城鄉(xiāng)之間的偏見與歧視。城是城，鄉(xiāng)是鄉(xiāng)。鄉(xiāng)村中的移民只能到另外的鄉(xiāng)村去，而不能走進城市。
長期以來，我們就是這樣關(guān)起城市的大門搞建設(shè)移民和生態(tài)移民。在三峽庫區(qū)，淹沒線以下的移民或者是就地后退上山，或者是遷移到其他地區(qū)的農(nóng)村。其結(jié)果，不僅城鄉(xiāng)矛盾加深，人與自然的矛盾也越發(fā)的逼仄。其實，人與自然之間的統(tǒng)籌是五個統(tǒng)籌中最高層次的統(tǒng)籌。區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只有服從這個最高層次的統(tǒng)籌，才能找到出路。生態(tài)移民最終一定要走進城市，這才是符合人與自然和諧共處的大原則。因此，我們必須打開城市的大門，接收生態(tài)移民。
讓城市樂于接受生態(tài)移民
長達60年的和平發(fā)展，已經(jīng)使中國農(nóng)村地區(qū)人口增長到前所未有的水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際收益大大遞減。地處渝東、三峽庫區(qū)的一個山區(qū)縣里，全縣人口52萬人，耕地45萬畝。但是當我們走進這個縣就可以發(fā)現(xiàn)，一方面山青水秀、谷幽澗深，另一方面大量的梯田已經(jīng)爬上了高山陡坡。全縣的耕地中，大約有三分之一處于25度以上的坡地，是人類超越大自然容許范圍開發(fā)的農(nóng)業(yè)用地，最終應(yīng)該退耕還林。
城鎮(zhèn)的情況又如何呢？1.2平方公里的縣城，已經(jīng)住滿了4.5萬人。這個縣在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，有的三個鄉(xiāng)合并成一個鄉(xiāng)。然而要在這三個鄉(xiāng)的中間地帶另選新址建鄉(xiāng)政府的時候，縣委書記和縣委辦主任親自下基層，也沒有找到一塊合格的平壩子。最近，縣城里強制拆遷了一百多戶人家，原因是他們居住的地方屬于“巖崩地帶”。在這個山清水秀，鳥語花香的地方，我看到了人與自然的貼身肉搏。
估算一下，按照糧食的產(chǎn)量與單價，若要達到低水平的小康，農(nóng)業(yè)的規(guī)模化至少要求勞均20畝土地。這樣算下來，全縣可以承載的農(nóng)業(yè)人口也就是5萬人。如果全縣所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能容納15萬的城鎮(zhèn)人口，也就意味著，這個縣的生態(tài)承載力只有20萬人，至少應(yīng)該移出30萬生態(tài)移民。其實，在大躍進的1958年，這個縣的人口只有30萬人。因此，既使移出30萬人，剩下20萬人，這個山區(qū)的縣也并不是一個生態(tài)的烏托邦。
但是，要接受這些生態(tài)移民，城市的積極性從哪里來呢？我們看到，幾乎所有的城市都不拒絕作為勞動力的生態(tài)移民，因為就業(yè)自理、吃飯自理、住房自理。城市得到了勞動力所創(chuàng)造的工商稅收，卻不承擔對這些勞動力的社保福利等項公共支出的責任，叫做“經(jīng)濟吸納、社會拒入”。城市接受了勞動力，卻沒有接受人口，更沒有接受這些人口的其他家庭成員。這就是造成當前經(jīng)濟城市化超前、社會城市化滯后的根本原因。
如何讓城市不僅樂于接受作為勞動力的生態(tài)移民，并且樂于接受作為人口的生態(tài)移民呢？這就需要我們跳出城鄉(xiāng)分治的傳統(tǒng)思維，從人與自然的協(xié)調(diào)出發(fā)，將生態(tài)區(qū)域的保育和城市區(qū)域的建設(shè)結(jié)合起來，將減少庫區(qū)的耕地和增加城市建設(shè)的用地掛起鉤，讓生態(tài)移民帶著城市建設(shè)用地指標下山進城，使得接收生態(tài)移民的城市因為接收移民而獲取新增的城市建設(shè)用地指標。這樣一來，在當前嚴格控制城市建設(shè)用地的宏觀環(huán)境之下，城市有了寶貴的新增建設(shè)用地的指標，也就有了主動接收生態(tài)移民的積極性。而下山進城的移民也就懷揣著一份指標，富有尊嚴地選擇自己的去向。
關(guān)于“地票”的設(shè)想
“地票”是指生態(tài)移民放棄原有生產(chǎn)和生活用地、走進城市之后，由國家所賦予遷入地的一份城市用地指標。
當前國家實行最嚴格的土地管理，使得全國各地城市建設(shè)用地指標緊缺，城市用地指標隨著生態(tài)移民走，多少有些像過去在食物短缺時“糧票”的作用。當時由于糧食總量控制，每個人又需要最低的食品保障，因而實行了糧票制度。票隨人走，總量控制。現(xiàn)在，建設(shè)用地需要總量控制，人則要從生態(tài)敏感區(qū)退下來走進城市。在土地如此短缺之時，首先要確保作為保障品的供給。這就要建立一種“地票”。糧食與土地相同之處，就在于兩者作為基本生活保障的時候需求彈性極低，“人人有飯吃”和“居者有其屋”一樣都是天賦人權(quán)。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，糧票是城市居民的吃糧保障，農(nóng)民進城沒有糧票需要“自理口糧”，農(nóng)民進城也要“自理住房”，建設(shè)部門所規(guī)定的經(jīng)濟適用房和廉租房只有城市戶籍居民才能享受。這樣的制度安排下，進城農(nóng)民無法得到城市居民擁有的城市住房基本保障，家鄉(xiāng)的住宅用地和耕地也無法流轉(zhuǎn)。一方面是農(nóng)民進城不能享受同樣的待遇，另一方面則是資源的閑置和浪費。
我們需要讓生態(tài)移民進城之后也得到住房保障等城市居民所享有的權(quán)益，這就要創(chuàng)制一種跨越城鄉(xiāng)的“地票”，也就是隨著生態(tài)移民的流動而轉(zhuǎn)移的用地指標。生態(tài)移民選擇了哪一座城市，也就將國家賦予的用地指標落在了哪個城市，從而換來了在這所城市中的成員權(quán)。“地票”制度就是讓接收生態(tài)移民的城市在接受政治任務(wù)的同時，擁有更多的發(fā)展空間。城市為了爭取這種發(fā)展空間，就要接納更多的移民作為城市的市民。
長遠地看，當全國范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的時候，中國農(nóng)民從任何一個地方的農(nóng)村遷徙出來，不論是不是通常口徑下的“生態(tài)移民”，都是對全國的生態(tài)做出一份貢獻，都應(yīng)擁有在中國城市中一份相應(yīng)的權(quán)益。那時候，“地票”就不僅是生態(tài)移民，而是所有農(nóng)民走進城市時的一張身份證明和一份城市資產(chǎn)了。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也才最終落實到城鄉(xiāng)居民發(fā)展權(quán)力與機會的兼顧之上。
“地票”政策的操作問題
“地票”的設(shè)想要能夠操作，還需要破解一系列的問題：
問題1：從哪里試點？
我國幅員遼闊，在不同的區(qū)域里人與自然的矛盾沖突程度不同。總的來說，西部地區(qū)生態(tài)更脆弱，東部沿海地區(qū)生態(tài)容量更大。因此，國家需要抓住城市化的大機遇，完成一個全國人口從西向東“移山填海”的過程。但是，東部地區(qū)如山東，城市的擴張空間大，生態(tài)移民的壓力小；而西部地區(qū)比如青海，生態(tài)移民的壓力大，而城市擴張的動力有限，在全國范圍內(nèi)開展這項統(tǒng)籌會涉及太多的操作困難。
能否在一個省市區(qū)之內(nèi)先作試點呢？這就需要選擇那種同時具有大城市和大農(nóng)村的地區(qū)，負有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌責任的政府。我想，最適宜的試點地區(qū)應(yīng)是重慶。重慶一方面，三峽庫區(qū)生態(tài)脆弱，需要大量的移民搬遷，另一方面，重慶作為長江上游的經(jīng)濟中心，主城為中心的都市圈又具有建設(shè)千萬人口特大都會的動力。因此，在重慶市域內(nèi)具有充分的余地和足夠的動力，來做這種以“地票”為載體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。例如巫溪、奉節(jié)人均退耕還林20畝，可以折算為永川、萬州人均500平米建設(shè)用地指標、或是渝中、江北的人均300平米建設(shè)用地指標。
當前，黨中央國務(wù)院將重慶辟為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合試驗區(qū)，因此，“地票”的思路在重慶先行先試，“全國地票”不成熟，先做一個“地方地票”，有可能得到國家有關(guān)部門的支持。
問題2：“地票”與移民城市福利的折算
從遷入地來看，生態(tài)移民進城所帶的“地票”一旦落地，就是對于當?shù)爻鞘邪l(fā)展建設(shè)的一項貢獻。“地票”所帶來的土地指標增加，應(yīng)當與生態(tài)移民所應(yīng)享受的城市居民福利全面接軌，這就涉及到生態(tài)移民戶籍向城市的遷徙，否則不能確保城市政府對于其各項保障和福利的支出責任。這樣，一張“地票”帶來的一份用地指標中，有多少折算成生態(tài)移民進城之后的保障和福利，多少折算成進城之后的基本住房保障，多少折算成移民的搬遷補助，多少折算為城市公共產(chǎn)品的增容費，都需要在遷入地的城區(qū)明確。這些都將直接影響到未來土地出讓金的使用。
從遷出地來看，生態(tài)移民的下山進城，往往是以梯度形式進行。即由高山下到中山，再由中山進入縣城，而縣城的人走進另外的城區(qū)。居住在山區(qū)的農(nóng)民交出承包地，走向城區(qū)的人得到了城市的市民待遇，這在操作上又因公平問題會帶來新矛盾。重慶市政府應(yīng)以怎樣的政策支持山區(qū)縣作為進一步鼓勵生態(tài)移民下山的杠桿，也需要量化。
問題3：“地票”交易如何在山區(qū)縣和城區(qū)之間完成？
從山區(qū)縣來說，退耕還林就應(yīng)當核發(fā)“地票”。但是，“地票”是落實到人，還是落實到縣，涉及國土部門核發(fā)“地票”的具體手續(xù)，需要具體的研究設(shè)計。
生態(tài)移民進城，可能具體地體現(xiàn)為從高山下中山、從中山到平壩、從平壩的農(nóng)村進入縣城、從山區(qū)縣進入城區(qū)的一系列傳遞過程，因此不僅在山區(qū)和城區(qū)之間，在山區(qū)縣的內(nèi)部也要建立一系列的獎勵措施。
落實到人，核準的難度很大。可以將用地指標在重慶市域內(nèi)各城區(qū)與各區(qū)縣間結(jié)算，例如在山區(qū)縣劃定退耕還林的范圍，以五年為期，在本縣內(nèi)，人下山即給予獎勵，縣里墊付、期終結(jié)算。直到人口在山區(qū)和城區(qū)之間流動時產(chǎn)生“地票”，山區(qū)退耕銷戶的效應(yīng)終于傳遞到城區(qū)進人擴容。
問題4: “地票”是否與計劃生育掛鉤？
“地票”的思路，最終是將人類活動從生態(tài)敏感地區(qū)的退出與城市化結(jié)合，體現(xiàn)的是人類對于自然環(huán)境壓力的減緩，因此，一定要與計劃生育嚴格掛鉤。但是從農(nóng)村現(xiàn)實看，山區(qū)往往是計劃生育的薄弱地帶。超生戶得不到“地票”的激勵，會滯留在生態(tài)脆弱地帶，但是如果不與計劃生育掛鉤，相當于鼓勵超生。這會讓“地票”政策又會冒“種瓜得豆”的風險。
問題5：“地票”的流動要尊重農(nóng)民的選擇
生態(tài)移民是一個長期漸進的過程，決不能以行政命令的方式簡單一刀切。只要不是像三峽水庫這樣的具有倒計時的項目，農(nóng)民要不要下山，要不要進城，要進哪座城，最終都應(yīng)由農(nóng)民自主選擇。政府只需要把政策設(shè)計好，把賬給農(nóng)民算清，最終的選擇權(quán)應(yīng)當還給農(nóng)民。
生態(tài)移民從山區(qū)進城，不是一蹴而就的，可能要不斷地比選、不斷地調(diào)整。“地票”一旦變現(xiàn)為各種城市的福利，是否會妨礙移民的再流動？我想，那時的流動已經(jīng)大不同前，那時的流動是作為一個城區(qū)居民的流動，擁有城市的資產(chǎn)，市民的身份。無論心理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)都已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。可以說，有沒有“地票”，生態(tài)移民都會再流動，但是有了“地票”，流動的過程就會更主動。
