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2025年08月18日
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任何關(guān)乎北京城市總體規(guī)劃的風(fēng)吹草動(dòng)，都會(huì)成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。
這次引發(fā)熱議的，是《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2030年）》送審的消息。
5月17日召開的中共北京市委十一屆十四次全會(huì)，研究討論了《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2030年）（送審稿）》（下稱《總體規(guī)劃》），一致同意將《總體規(guī)劃》按程序上報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審定。
這是北京第7次編制城市總體規(guī)劃，而且新的《總體規(guī)劃》從2014年修改至今，歷時(shí)三年，七易其稿，共吸納意見建議5200余條，現(xiàn)在終于交卷。
伴隨《總體規(guī)劃》送審的消息，“中央政務(wù)區(qū)”的傳言又多了起來。說法很多，比如，近期北京頻頻出臺(tái)限購(gòu)政策一方面在打壓飛漲的房?jī)r(jià)，另一方面是在為“中央政務(wù)區(qū)”出臺(tái)做準(zhǔn)備；再比如，東、西城有可能進(jìn)一步合并，成立傳說中的“中央政務(wù)區(qū)”或“首都特區(qū)”，凡此種種。
在未來尚未到來之前，想象是沒有邊界的。但是，過程中的正本清源還是需要的。針對(duì)《總體規(guī)劃》衍生出的各種傳言，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪了首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副校長(zhǎng)、北京大學(xué)等六校京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合創(chuàng)新中心主任、中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開忠教授，就相關(guān)城市規(guī)劃問題作出專家層面解讀和分析。
《總體規(guī)劃》同時(shí)報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審定，在城市規(guī)劃審批中不多見
改革開放以來，北京市先后制定了四版城市總體規(guī)劃。此次新《總體規(guī)劃》的制定，源自三年前習(xí)近平總書記視察北京。
2014年2月26日，習(xí)總書記視察北京，要求堅(jiān)持和強(qiáng)化北京首都核心功能，調(diào)整疏解非首都核心功能，努力把北京建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都。
當(dāng)年，北京市委市政府啟動(dòng)了《總體規(guī)劃》的編制工作。
此后三年，編制工作不曾間斷，直到不久前才露出真容。3月29日到4月27日，《總體規(guī)劃》在北京市規(guī)劃展覽館對(duì)公眾公示并征集意見。
展覽持續(xù)了一個(gè)月，在公告期過后，北京市規(guī)劃國(guó)土委收到了1.15萬條修改建議。在例行既定程序之后，5月17日，北京市委十一屆十四次全會(huì)召開。這次全會(huì)只有一項(xiàng)議題，就是研究討論《總體規(guī)劃》，最后會(huì)議一致同意將《總體規(guī)劃》按程序上報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審定。
本次送審的《總體規(guī)劃》若獲批，將成為新中國(guó)成立以來的第七版北京城市總體規(guī)劃。
相比之前的規(guī)劃，此次《總體規(guī)劃》有幾個(gè)與眾不同之處。記者注意到，之前的《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》和《北京城市總體規(guī)劃（1991年—2010年）》僅報(bào)國(guó)務(wù)院審批。去年上海城市總體規(guī)劃也是報(bào)國(guó)務(wù)院審批。而此次《總體規(guī)劃》最終是報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審定，這在城市規(guī)劃審批中極為罕見。
楊開忠告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，作為新的歷史階段中的北京城市總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都、貫徹落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略具有非同一般的戰(zhàn)略意義，報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審定是理所當(dāng)然的。
“一核”、“一區(qū)”引發(fā)誤讀
在北京市委十一屆十四次全會(huì)上，時(shí)任北京市委書記郭金龍?jiān)谥v話中強(qiáng)調(diào)的“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，被外界廣泛解讀，甚至衍生出了歧義。
主要原因是，與今年3月份《總體規(guī)劃》草案公示版的“一主、一副、兩軸、多點(diǎn)”相比，此次送審稿增加了“一核”“一區(qū)”兩個(gè)新概念。
“一主、一副、兩軸、多點(diǎn)”很容易理解：“一主”是指“中心城區(qū)”；“一副”是指“北京城市副中心”；“兩軸”是指“中軸線及其延長(zhǎng)線、長(zhǎng)安街及其延長(zhǎng)線”；“多點(diǎn)”是指“位于平原地區(qū)的新城”，包括順義、大興、亦莊、昌平和房山新城等。
現(xiàn)在多出來的“一核”放在了“一主一副”之前，顯然比后兩者更為重要。那么，多出來的“一核”“一區(qū)”具體指什么？
先說“一區(qū)”。有媒體稱“一區(qū)”是指剛剛設(shè)立的河北省“雄安新區(qū)”。這個(gè)說法很快就被北京市規(guī)劃國(guó)土委辟謠了。5月19日，北京市規(guī)劃國(guó)土委介紹，此前媒體有稱雄安新區(qū)納入北京城市總體規(guī)劃，這是錯(cuò)誤解讀，“一區(qū)”是指“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”。
關(guān)于“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”，北京市規(guī)劃國(guó)土委介紹，包括門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)，以及昌平區(qū)和房山區(qū)的山區(qū)，是京津冀協(xié)同發(fā)展格局中西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的重要組成部分。
在楊開忠看來，“西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”，是首都生態(tài)平衡的直接戰(zhàn)略屏障，凸顯出加強(qiáng)落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先戰(zhàn)略，對(duì)打造世界一流的和諧宜居之都、打造現(xiàn)代化新型首都圈具有重大戰(zhàn)略意義。
據(jù)北京市規(guī)劃國(guó)土委介紹，“一核”是指“首都功能核心區(qū)”。不過，“首都功能核心區(qū)”具體包括哪些區(qū)域，目前的官方文件中還沒有明確說明。
楊開忠認(rèn)為，作為首都功能核心區(qū)，“一核”即北京老城或舊城，包括東、西城區(qū)，是北京作為政治中心、文化中心和國(guó)際交往中心的核心承載區(qū)，要努力建設(shè)成為北京國(guó)際一流和諧宜居之都的首善區(qū)。目前，這一區(qū)域嚴(yán)重過載，人口密度是面積較小的美國(guó)首都華盛頓哥倫比亞特區(qū)的7倍，是北京城市功能疏解的重中之重。因此，中央在京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，把“老城重組”作為北京非首都核心功能疏解格局的核心部分之一。此輪北京城市總體規(guī)劃突出強(qiáng)調(diào)“一核”，更好地貫徹落實(shí)了中央精神，對(duì)疏解北京城市功能戰(zhàn)略意義重大。
“老城重組”日趨成熟，有望提上議事日程？
毋庸置疑，“老城重組”對(duì)于京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要先導(dǎo)作用。根據(jù)新華社4月13日《千年大計(jì)、國(guó)家大事——以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)紀(jì)實(shí)》披露，2015年2月10日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議審議研究京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要，習(xí)近平總書記在講話中提出“多點(diǎn)一城、老城重組”的思路。
該文并未就“多點(diǎn)一城、老城重組”做更多的解釋，于是坊間的猜測(cè)也應(yīng)聲而來。
5月16日，方正證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究室原副主任任澤平發(fā)文表示，“一城”就是要研究思考在北京之外建設(shè)新城，以集中承接非首都功能疏解，就是黨中央、國(guó)務(wù)院于4月1日批準(zhǔn)設(shè)立的雄安新區(qū)。而“老城重組”則主要指被明確寫入《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的東、西城行政區(qū)劃調(diào)整。
關(guān)于“老城重組”之前已有較為具體的官方解釋。如2016年，時(shí)任北京市常務(wù)副市長(zhǎng)李士祥在接受媒體采訪時(shí)表示，東城區(qū)與西城區(qū)的合并是老城重組，不能簡(jiǎn)單地理解為合并。重組不是一個(gè)簡(jiǎn)單的拼盤，前提還是要完善首都的城市規(guī)劃。此事還需要進(jìn)行充分的論證，過程復(fù)雜，目前尚無時(shí)間表。
2016年初發(fā)布的《北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》也專門提到了“老城重組”，提出“要推進(jìn)實(shí)施老城重組，優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃，強(qiáng)化政治活動(dòng)、文化交流、國(guó)際交往和科技創(chuàng)新等服務(wù)功能”。
然而，老城將重組成為什么樣子，認(rèn)識(shí)并不一致。
把北京老城重組建成“中央政務(wù)區(qū)”，最早由城市專家、北京國(guó)際城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)連玉明提出。
2015年11月，他在一個(gè)城市發(fā)展論壇上提出，北京在“十三五”期間最重要的是辦好兩件事，一是加快通州城市副中心建設(shè)；二是推動(dòng)“老城重組”，優(yōu)化調(diào)整東、西城行政區(qū)劃，建立中央政務(wù)區(qū)或首都區(qū)。
“老城重組”就這樣和“中央政務(wù)區(qū)”聯(lián)系在一起并首次出現(xiàn)在公眾視野。
接下來，在2016年初的北京兩會(huì)上，作為北京市政協(xié)委員的連玉明拿出了“東、西城合并為中央政務(wù)區(qū)”的提案，被媒體報(bào)道之后，影響巨大。
在楊開忠看來，老城重組的關(guān)鍵是堅(jiān)持政治中心、文化中心功能，包括政治的、文化的國(guó)際交往功能的核心承載區(qū)定位，大力調(diào)整疏解非政治、文化中心功能?！昂诵膮^(qū)應(yīng)包括中央政務(wù)區(qū)、歷史文化區(qū)等不同功能分區(qū)，中央政務(wù)區(qū)是核心區(qū)的功能區(qū)?！?/p>
“中央政務(wù)區(qū)”會(huì)橫空出世嗎？各方猜測(cè)版本差異大
即便學(xué)者出于嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)“老城重組”點(diǎn)到即止，但并不妨礙市場(chǎng)機(jī)構(gòu)就此問題展開聯(lián)想。
華泰宏觀4月19日發(fā)布報(bào)告認(rèn)為“老城重組”可能有三種方式：一是東、西城合并成為一個(gè)新區(qū)，統(tǒng)籌管理，更好地履行服務(wù)中央的職能，落實(shí)政治中心、文化中心和國(guó)際交往中心的定位。二是以東、西城為基礎(chǔ)，在周邊四區(qū)（朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山）再進(jìn)行一定的區(qū)劃調(diào)整，成立一個(gè)中央政務(wù)區(qū)，把中央機(jī)關(guān)全部覆蓋到新區(qū)中。三是直接成立中央政務(wù)區(qū)，并且在行政體制、財(cái)稅體制上進(jìn)行更深層次的改革。
從目前已有的城市建設(shè)基礎(chǔ)看，第一種可能性更大，但也不排除更大手筆的可能性。
任澤平也給出了自己的結(jié)論：“老城重組”下的中央政務(wù)區(qū)或呼之欲出。其理由是：一年多來，隨著非首都功能疏解、通州城市副中心建設(shè)加快、老城更新改造推進(jìn)等，老城重組日趨成熟，有望提上議事日程。而且，隨著雄安新區(qū)的設(shè)立、通州城市副中心建設(shè)加快、北京市級(jí)機(jī)關(guān)搬遷，首都特區(qū)呼之欲出。未來，首都或與北京分開，首都是首都，北京是北京。
即便老城重組日趨成熟，但是否會(huì)形成輿論認(rèn)為的“中央政務(wù)區(qū)”？目前的看法不一而足。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，“一核”是指“首都功能核心區(qū)”，而核心功能區(qū)就是指東城和西城這兩個(gè)核心區(qū)。根據(jù)《總體規(guī)劃》，方案對(duì)東城、西城區(qū)的表述正是“東城、西城等北京核心區(qū)”。“一核”可能就是“東城、西城合并成為的中央政務(wù)區(qū)”。由此，從功能定位來看，東城區(qū)、西城區(qū)已經(jīng)具有事實(shí)上的中央政務(wù)區(qū)的概念。
還有人士界定了中央政務(wù)區(qū)的范圍，認(rèn)為中央政務(wù)區(qū)包括兩塊區(qū)域，一是長(zhǎng)安街天安門為中心的帶狀區(qū)域，還有西北邊海淀區(qū)內(nèi)的一小片區(qū)域。得出這個(gè)判斷的理由是：新的《總體規(guī)劃》確定中心城區(qū)是政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心和科技創(chuàng)新中心的集中承載地區(qū)，分為四大板塊。其中，核心區(qū)主要指東城區(qū)、西城區(qū)，以政治、文化、國(guó)際交往中心為主導(dǎo)職能；西北部地區(qū)主要指海淀區(qū)、石景山區(qū)，以科技創(chuàng)新、文化中心為主導(dǎo)職能；東北部地區(qū)主要是指朝陽區(qū)東部、北部地區(qū)，以國(guó)際交往、文化中心為主導(dǎo)功能；南部地區(qū)主要指豐臺(tái)區(qū)和朝陽區(qū)南部地區(qū)，以保障首都核心功能的城市服務(wù)為主導(dǎo)功能。
楊開忠對(duì)此看法并不認(rèn)同，他告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“盡管老城重組可能包括行政區(qū)劃的調(diào)整，也包括適度提高政務(wù)用地份額，但中央政務(wù)區(qū)應(yīng)該是功能意義而非行政管理意義上的一個(gè)分區(qū)”。“即使未來東、西城合并為一個(gè)行政區(qū)，也不宜叫做‘中央政務(wù)區(qū)’，因?yàn)闁|、西城區(qū)不僅是政治中心的核心承載區(qū)，也是文化中心的核心承載區(qū)，叫‘中央政務(wù)區(qū)’不利于發(fā)揮文化中心的作用，不利于歷史文化的保護(hù)?！?/p>
北京可持續(xù)發(fā)展新藍(lán)圖是怎樣“煉”成的
2014年2月26日，習(xí)近平總書記視察北京并發(fā)表重要講話，明確了“四個(gè)中心”的首都城市戰(zhàn)略定位，提出了建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都的目標(biāo)。
為全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的重要講話精神，謀劃首都未來可持續(xù)發(fā)展的新藍(lán)圖，2014年北京市啟動(dòng)了新一版城市總體規(guī)劃編制工作，這也是新中國(guó)成立以來的第七次編制城市總體規(guī)劃。
2017年2月24日，習(xí)近平總書記再次視察北京并發(fā)表重要講話，對(duì)進(jìn)一步做好北京城市規(guī)劃建設(shè)作出了重要指示。
2017年3月29日至4月27日，在規(guī)劃展覽館對(duì)規(guī)劃草案成果進(jìn)行了為期30天的公示。前往現(xiàn)場(chǎng)參觀的市民達(dá)2.58萬人次，通過現(xiàn)場(chǎng)留言、網(wǎng)絡(luò)留言、發(fā)送郵件、信件等方式提出了1.15萬條意見。其中，與總規(guī)直接相關(guān)的意見3600余條，采納了3100多條，意見采納率約88%。
4月18日，北京市政府常務(wù)會(huì)議對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行了審議。按照各方審議意見，對(duì)規(guī)劃文本進(jìn)行了160余處修改。
4月28日，首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)第34次全會(huì)對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行了審議，按照與會(huì)同志提出的意見對(duì)規(guī)劃文本進(jìn)行了100余處修改。
5月5日，北京市委常委會(huì)聽取了規(guī)劃編制情況的匯報(bào)，并進(jìn)行了認(rèn)真審議，各位常委共提出22條重要意見，都做了修改完善。
習(xí)近平總書記再次視察北京并發(fā)表重要講話以來，總規(guī)編制工作一直在緊鑼密鼓地進(jìn)行，通過各種方式共收集到意見建議5200余條，北京市委市政府都進(jìn)行了認(rèn)真研究，積極吸納到總規(guī)文本中。
