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土地家庭承包制與土地私有化

文/曹錦清
　

隨著十七屆三中全會(huì)《決議》的公布，前些日子圍繞著“第三次土改”或“土地私有化”的熱議有望暫時(shí)冷卻下來。說其“暫時(shí)”是因?yàn)橐笸恋厮接谢睦碚摷捌浔澈蟮母鞣N社會(huì)力量決非隨一紙決議而消失。說其“冷卻”，是因?yàn)椤稕Q議》用明確的語言重申：“土地家庭承包制”是中國農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，“必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持”。

為什么要“毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持”這項(xiàng)事關(guān)中國改革開放全局的“土地家庭承包制”？《決議》給出兩大理由：一是該制度“適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”；二是“符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)”。這兩個(gè)理由是否充分和有效，筆者不作評(píng)論。依筆者之見，中國在現(xiàn)階段及今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)“必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持”這項(xiàng)農(nóng)村基本制度，有一個(gè)十分重要，也十分簡(jiǎn)單的理由：土地(耕地與宅地)承載著億萬農(nóng)戶“社會(huì)保障”的重大責(zé)任。在筆者的記憶里，是溫鐵軍先生最早提出土地與億萬農(nóng)民生存、失業(yè)與養(yǎng)老保障之間的關(guān)系。只要我們還無力將8億農(nóng)民的失業(yè)和養(yǎng)老保障從承包地上剝離出來，交由國家財(cái)政來承擔(dān)，那么土地就不能私有化。筆者把“土地保障論”稱之為“鐵軍”發(fā)現(xiàn)的“鐵律”。

筆者注意到《決議》對(duì)此項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不再使用“土地家庭承包責(zé)任制”的完整表述，而是用“家庭承包經(jīng)營(yíng)”、“土地承包經(jīng)營(yíng)”的表述方式。這是偶然的疏忽，還是有意為之，不得而知。或許取消全部農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，由農(nóng)戶承包的土地不再承擔(dān)什么“責(zé)任”了。80年代初，我們廢除了人民公社制度，全國農(nóng)村推行土地家庭承包責(zé)任制。那時(shí)的政策制度者們清楚地意識(shí)到：農(nóng)戶在承包土地的同時(shí)，“承包”了一組“責(zé)任”。一是對(duì)國家的責(zé)任，即交納農(nóng)業(yè)稅(后又增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)；二是對(duì)已廢除的“公社集體”承擔(dān)的責(zé)任，即向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提交五項(xiàng)統(tǒng)籌。三是對(duì)村集體承擔(dān)的責(zé)任，即提交三項(xiàng)提留。到2006年末，這三項(xiàng)責(zé)任在全國范圍內(nèi)取消了。三項(xiàng)責(zé)任從承包的土地上剝離出來交由中央與地方兩級(jí)財(cái)政來承擔(dān)。對(duì)于中國農(nóng)民與土地來說，可謂三千年未有之大解放。但農(nóng)戶所承包的土地從此不再承擔(dān)任何責(zé)任了嗎？溫鐵軍說，還有一項(xiàng)更為繁重，解決起來更為困難的責(zé)任，那就是億萬農(nóng)民基本生存、家庭養(yǎng)老和失業(yè)保障的責(zé)任。所以，我們還得把這項(xiàng)農(nóng)村基本制度老老實(shí)實(shí)地稱為“土地家庭承包責(zé)任制”。

已富裕起來且富有同情心的城里人說，國家能否將億萬農(nóng)民兄弟的養(yǎng)老與失業(yè)保障也從土地上剝離出來，與城里人同享此“國民待遇”呢？筆者的回答是三句話：一是“應(yīng)該”；二是暫時(shí)還做不到；三是隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與財(cái)政增加，逐漸達(dá)到“應(yīng)該”。補(bǔ)充一句：謹(jǐn)防“欲速不達(dá)”或“好心辦壞事”。2006年取消農(nóng)民全部稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)總共少收了1 500億元左右。該年國家財(cái)政總收入近4萬億，中央與省兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)得起這筆錢。自2006年后，農(nóng)村九年義務(wù)制教育經(jīng)費(fèi)也由政府財(cái)政來負(fù)擔(dān)，以防“大病返貧”為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療逐步覆蓋全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

《決議》提出，按個(gè)人出一點(diǎn)，集體、國家補(bǔ)一點(diǎn)的辦法，到2020年建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。但關(guān)鍵在于涉及億萬農(nóng)村工的失業(yè)保險(xiǎn)，《決議》只提出“擴(kuò)大農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，盡快制定農(nóng)民工養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”，根本沒有提及“失業(yè)保障”問題。事實(shí)上，在官方“失業(yè)人員”的統(tǒng)計(jì)上，只涉及城市戶籍人口，從未將非城市戶籍的農(nóng)民工或農(nóng)民列入“失業(yè)”統(tǒng)計(jì)的范圍。似乎農(nóng)民擁有承包地便處于“穩(wěn)定就業(yè)”狀態(tài)。為什么現(xiàn)在還不能取消明顯帶有歧視性的城鄉(xiāng)分割的戶籍制，關(guān)鍵也在于內(nèi)含在城市戶籍內(nèi)的諸多社會(huì)保障，尤其是失業(yè)、養(yǎng)老保障無力賦予進(jìn)城打工的農(nóng)民。非不為也，是不能也。《決議》只提及“放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)為城市居民”。

在1.5億農(nóng)民工中，具有穩(wěn)定就業(yè)、較高收入，因而能購、租住房的人，只是一個(gè)少數(shù)，他們有能力“自動(dòng)長(zhǎng)入城市”。在中國的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，城市化將長(zhǎng)久地滯后于工業(yè)化，這是一個(gè)頗具中國特色的現(xiàn)象。此處所謂的“工業(yè)化”是指“農(nóng)民”脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)城打工。“城市化”是指在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和居住的“農(nóng)民”。絕大部分農(nóng)民工的就業(yè)是不穩(wěn)定的、高流動(dòng)的，無力擁有高價(jià)的城市住房。也就是說，他們只是進(jìn)城打工，而無法完成城市化。城市的高價(jià)住房和無失業(yè)保障將他們擋在“城市化”外。

他們的住房只能建在家鄉(xiāng)的土地上，“失業(yè)保障”只能由他們承包的土地來承擔(dān)。由“農(nóng)民工”這一奇怪稱謂組成的全新社會(huì)階層在中國整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)將長(zhǎng)久存在。這一龐大階層的“前鋒”會(huì)自動(dòng)地“長(zhǎng)入城市”，但絕大多數(shù)農(nóng)民工將長(zhǎng)期往返城鄉(xiāng)之間，并在一定年齡段回退到農(nóng)村。這是一個(gè)“事實(shí)判斷”，任何“價(jià)值判斷”都必須考慮到這一難以令人樂觀起來的事實(shí)。我們?yōu)槭裁匆阈罗r(nóng)村建設(shè)，為什么要堅(jiān)持土地承包制，反對(duì)土地(包括宅地)私有化，一個(gè)重要而充分的理由在于，確保在城市“失業(yè)”的農(nóng)民工返回農(nóng)村時(shí)，有房、有地且有一個(gè)較好的生存環(huán)境。

主張土地私有化的人士，都拿保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民收益來說事。有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家說，三農(nóng)問題的核心是土地產(chǎn)權(quán)不清，只有土地私有化，才能抵制地方權(quán)力對(duì)土地的圈占，只有土地私有化，才能使土地這一重要生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，合理配置。有人說，應(yīng)賦予農(nóng)民土地(包括宅地、房)抵押權(quán)，只有這樣才能解決農(nóng)民小額貸款問題。還有種種高論，不必在此一一開列。事實(shí)上，已經(jīng)運(yùn)行三十年的土地家庭承包責(zé)任制確實(shí)存在各種問題與矛盾，如就確保穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)必須的大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)而言，土地家庭承包制肯定不如人民公社體制。規(guī)模狹小、雷同的承包制小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與國內(nèi)外大市場(chǎng)的連接問題一直存在著。

隨著農(nóng)村青壯年脫離鄉(xiāng)村與農(nóng)業(yè)，中國寶貴的土地資源的閑置與粗放使用也一直是個(gè)問題。小塊土地通過自愿有償轉(zhuǎn)包能否普遍地向“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”發(fā)展，也有不少困難。如果“城市”無力為他們提供城市化的成本，那么單憑小塊承包地實(shí)難支撐起“生活寬裕”的“全面小康”。問題的關(guān)鍵在于，土地私有化能否解決上述問題，尤其能否解決私有化鼓吹者們提出的那些問題。答案只有一個(gè)：不可能。依筆者之見，一旦中國的土地私有化，中國歷史上不斷重復(fù)的土地兼并問題必定再次出現(xiàn)。市場(chǎng)與資本一定會(huì)利用土地私有化而展開一場(chǎng)驚心動(dòng)魄的“原始積累”過程：千百萬農(nóng)戶與他們的小塊土地相分離的過程。自然經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)一定會(huì)協(xié)助資本去執(zhí)行這一流淌血淚的分離運(yùn)動(dòng)。結(jié)果是造成農(nóng)村的兩極分化：一極是資本與土地集中；一極是失地、生活又無法被城市吸納的“三失農(nóng)民”。假定土地私有化就能更好地保障農(nóng)民的權(quán)益與收益，這是對(duì)世界歷史，尤其是近代社會(huì)轉(zhuǎn)型史的驚人無知。中國改革開放三十年，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)總體保持穩(wěn)定，土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度是一個(gè)最基本的原因。它是中國農(nóng)村社會(huì)，進(jìn)而全中國社會(huì)保持穩(wěn)定的一塊重要基石。

用“社會(huì)保障”來為現(xiàn)行農(nóng)村土地制度作辯護(hù)，內(nèi)含著這樣一個(gè)前提：隨著中國經(jīng)濟(jì)與財(cái)政持續(xù)增長(zhǎng)，國家有能力將全體農(nóng)民的社會(huì)保障徹底地從土地上剝離出來，并成為國家對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的義務(wù)。加上城市有能力為轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工提供穩(wěn)定就業(yè)與住房(無論以什么方式獲得住房)，那時(shí)，我們便可著手對(duì)這項(xiàng)農(nóng)村基本制度作重大調(diào)整，以便更好的適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。包括在一組法律嚴(yán)格約束下的土地私有化。任何制度安排，恰如衣物，總會(huì)穿舊，土地家庭承包制這項(xiàng)農(nóng)村基本制度，總有一天完成自己的歷史使命而退出舞臺(tái)。但在目前及今后一段時(shí)間內(nèi)，我們必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持此項(xiàng)基本制度，必須毫不含糊地反對(duì)土地私有化。
（來源：三農(nóng)中國 ）