快速城市化過程中的城市更新：問題分析與政策建議
文/林家彬
內(nèi)容摘要：在我國城市化快速發(fā)展的同時(shí)，以舊城內(nèi)危舊房改造為核心內(nèi)容的城市更新面臨許多亟待解決的突出問題。主要包括：城市的歷史文化風(fēng)貌受到破壞、未能體現(xiàn)以人為本、不同利益主體之間矛盾尖銳、高強(qiáng)度開發(fā)妨礙城市功能的布局優(yōu)化。本文對(duì)問題的原因進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。
我國正處于快速的城市化過程之中。改革開放以來的30年，城市人口從1.7億增加到接近6億，平均每年城市人口增加1400萬左右。同時(shí)，城市建設(shè)的規(guī)模也迅速擴(kuò)大。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的數(shù)據(jù)，1998—2006年，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總額達(dá)到41.12萬億元，其中房地產(chǎn)投資達(dá)到9.16萬億元。“到處都象大工地”就是人們對(duì)此的切身體會(huì)。
我國又是一個(gè)具有悠久歷史的文明古國，許多城市都擁有極富歷史和文化價(jià)值的歷史街區(qū)和傳統(tǒng)建筑。另一方面，我國在改革開放之前又經(jīng)歷了一段人為抑制城市發(fā)展、城市建設(shè)停頓不前的時(shí)期，使得許多城市的老城區(qū)都存在大量需要改造或拆除的危舊房以及私搭亂建房。這些因素共同疊加的結(jié)果，使得在發(fā)達(dá)國家中都非易事的城市更新問題，在我國以更加集中和放大的形式顯現(xiàn)出來。本文將對(duì)我國城市更新工作中存在的主要問題進(jìn)行梳理，并對(duì)其深層次原因進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出我們的對(duì)策建議。
一、我國城市更新工作中出現(xiàn)的主要問題
1、城市的歷史文化風(fēng)貌受到破壞
在第二次世界大戰(zhàn)之后，西方國家的一些著名大城市，如巴黎、倫敦、慕尼黑、紐約等，都曾走過一段大規(guī)模整容式的“城市更新”之路。其主要手法是，在城市中心大量拆除被戰(zhàn)爭(zhēng)毀壞或者并未毀壞的老建筑，代之以一幢幢摩天大樓。但是不久人們就發(fā)現(xiàn)改造后的城市空間變得缺乏歷史感和人性的環(huán)境，城市變的索然無味。有學(xué)者批評(píng)指出，大規(guī)模改建摧毀了有特色、有活力的建筑物以及城市文化、資源和財(cái)產(chǎn)，也有人將當(dāng)時(shí)的“城市更新”喻為戰(zhàn)后對(duì)城市的“第二次破壞”。在這種批評(píng)和反思的影響之下，大規(guī)模改建式的城市更新很快銷聲匿跡。
但在我國快速城市化的進(jìn)程之中，西方國家在歷史上曾經(jīng)走過的彎路不僅沒有得到避免，反而甚至以更加放大的形式重現(xiàn)。在城鎮(zhèn)拆遷達(dá)到高峰的2003年，一年共拆遷房屋1.61億平方米，相當(dāng)于當(dāng)年商品房竣工面積3.9億平方米的41.3%[1]。在大拆大建的過程之中，歷史性建筑大量受到損毀，其中不乏具有較高歷史文物價(jià)值、多位文物和建筑史專家聯(lián)名呼吁保存的歷史性建筑。一些歷史文化名城在大拆大建之后，少了最能代表自己城市特色的歷史街區(qū)，多了“千城一面”、各地風(fēng)格雷同的新街區(qū)，城市的歷史文化血脈被割斷，城市的個(gè)性也極大喪失。這種現(xiàn)象在知識(shí)界引起了廣泛的擔(dān)憂，以至于連英國《金融時(shí)報(bào)》都于2007年6月20日刊發(fā)了題為“推土機(jī)推走中國文化遺產(chǎn)？”的評(píng)論性文章。
2、未能體現(xiàn)以人為本
一段時(shí)期以來，我國的舊城改造工作基本采取的是由政府制定規(guī)劃、由開發(fā)商實(shí)際運(yùn)作的方式。在此過程中政府基本沒有資金投入，主要依靠開發(fā)商的商業(yè)開發(fā)來實(shí)現(xiàn)資金平衡。有時(shí)政府甚至還希望從中獲取一定的收入。這種做法的結(jié)果，導(dǎo)致危舊房改造為開發(fā)商所主導(dǎo)，項(xiàng)目能否有利可圖成為實(shí)施的首要標(biāo)準(zhǔn)，改善居民的居住條件則成為次要的目標(biāo)。在這種機(jī)制的作用下，那些位于繁華地段、人口和建筑密度較低的舊城區(qū)由于開發(fā)前景被看好而往往被搶先改造，而那些地處僻街背巷、住房困難戶和危房戶最為集中的迫切需要改造的地段卻無人問津。
3、不同利益主體之間矛盾尖銳
在舊城內(nèi)危舊房改造中，存在的主要利益主體包括：居民、政府、開發(fā)商、熱心古城保護(hù)的團(tuán)體和個(gè)人（以下簡稱保護(hù)人士）。不同的利益主體有著不同的利益訴求，相互之間往往形成比較尖銳的矛盾和沖突。在這之中，由于政府的定位不夠清晰，使得開發(fā)商與居民、開發(fā)商與保護(hù)人士之間的矛盾比較突出。由于缺乏有效的對(duì)話和協(xié)調(diào)機(jī)制，有時(shí)矛盾甚至?xí)せ_(dá)到影響社會(huì)穩(wěn)定的地步。一個(gè)明顯的事實(shí)就是，因拆遷而引發(fā)的上訪一直在上訪事件總量中占有較高的比例。
4、高強(qiáng)度開發(fā)妨礙城市功能的布局優(yōu)化
由于危改項(xiàng)目“原湯化原食”就地實(shí)現(xiàn)資金平衡的需要，加上舊城改造的拆遷費(fèi)用和安置補(bǔ)償費(fèi)逐年提高，開發(fā)商為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利潤，必然導(dǎo)致在舊城內(nèi)進(jìn)行高強(qiáng)度、高容積率的地產(chǎn)開發(fā)。其結(jié)果，大型寫字樓、賓館和商業(yè)設(shè)施進(jìn)一步向舊城內(nèi)集中，使舊城承擔(dān)了過多的交通、商業(yè)和居住功能。這樣的功能集中與舊城的歷史風(fēng)貌保護(hù)之間存在著深刻的內(nèi)在矛盾，也給城市的功能布局優(yōu)化制造了嚴(yán)重的障礙。
二、問題的原因分析
1、政府職責(zé)定位不當(dāng)
不論是低收入階層的住房保障，還是人類共同文化遺存的保護(hù)，都不是僅靠市場(chǎng)機(jī)制就可以實(shí)現(xiàn)的，必須由政府作為公共利益的代表發(fā)揮主導(dǎo)性作用。但是，我國許多城市的舊城內(nèi)危舊房改造工作在實(shí)施過程中未能處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，形成了事實(shí)上的以開發(fā)商為主導(dǎo)的局面。在商業(yè)利益的導(dǎo)向之下，開發(fā)利潤的最大化成為首要的追求目標(biāo)，城市風(fēng)貌和文化古跡的保護(hù)以及居民居住條件的改善等公共利益目標(biāo)都要為其讓路。這是我國城市更新工作中存在的諸多問題的機(jī)制性根源。
2、舊城改造工作的統(tǒng)籌層次過低
迄今為止，不少大城市的舊城改造工作采取的是以市轄區(qū)為單位、區(qū)政府直接負(fù)責(zé)的模式。這種做法雖然有責(zé)任主體明確、有利于調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)政府積極性的好處，但由于統(tǒng)籌層次過低，總體上來看弊大于利。以區(qū)為單位的“各自為戰(zhàn)”，使得各區(qū)只能在轄區(qū)范圍內(nèi)解決拆遷安置、開發(fā)資金籌集等問題，回旋余地過小而解決難度增大，客觀上迫使舊城區(qū)的拆遷改造成為高強(qiáng)度的開發(fā)行為，使歷史文化風(fēng)貌保護(hù)和危舊房改造難以兩全。
3、研究基礎(chǔ)不足，缺乏必要的技術(shù)規(guī)范
城市更新問題，是一個(gè)涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、文化、心理等多個(gè)領(lǐng)域的復(fù)雜問題，需要多方面的深入研究。特別是由于我國處在空前的城市化快速發(fā)展階段，各方面問題的集中顯現(xiàn)更加增大了問題的復(fù)雜程度。但由于多方面的原因，我國在這一領(lǐng)域的研究基礎(chǔ)比較薄弱，對(duì)于包括快速城市化過程中城市發(fā)展的規(guī)律、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律、城市化過程中人口遷移的規(guī)律、大城市內(nèi)部空間區(qū)域的劃分與功能定位、城市歷史建筑的有機(jī)更新與合理利用的方式等問題都缺乏深入的研究積累。著名建筑與城市規(guī)劃大師吳良鏞先生曾經(jīng)指出[2]：“一個(gè)重要原因是我們沒能有效地預(yù)測(cè)城市發(fā)展的自身規(guī)律，所以總是被動(dòng)挨打”。
由于研究基礎(chǔ)的薄弱，導(dǎo)致了相關(guān)技術(shù)規(guī)范制定工作的滯后。迄今為止，國家相關(guān)部門以及各城市政府都還沒有制定諸如《舊城區(qū)城市設(shè)計(jì)指南》、《舊城區(qū)危舊房修繕技術(shù)規(guī)范》之類的技術(shù)規(guī)范，也沒有對(duì)特殊地區(qū)的建筑形式、建筑高度、檐口高度、退線距離、外裝修材料和色彩等提出具體管理措施。其結(jié)果，使得舊城內(nèi)的危舊房改造工作處于無矩可循的境地。
4、政府相關(guān)部門之間缺乏協(xié)調(diào)
舊城內(nèi)危舊房改造工作涉及到多個(gè)政府部門的管轄范圍，房屋管理、文物、規(guī)劃、危改辦等行政部門均在其中負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)。但是，沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠統(tǒng)籌研究和解決危舊房改造與城市歷史文化風(fēng)貌保護(hù)中的相關(guān)問題。各部門各自根據(jù)自己的管轄范圍和工作需要制定政策和規(guī)章，相互之間缺乏協(xié)調(diào)，有時(shí)政策之間相互矛盾。在這種分散的管理體制之下，難以形成統(tǒng)一和有效的舊城保護(hù)控制體系，很多保護(hù)措施難以落實(shí)，客觀上增加了保護(hù)工作的難度。
5、缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制
舊城內(nèi)的危舊房改造工作涉及到多個(gè)利益相關(guān)主體：希望改善居住條件、獲得盡可能多的拆遷補(bǔ)償?shù)木用瘢幌Ｍ纳频貐^(qū)整體環(huán)境、繁榮本地經(jīng)濟(jì)、提高財(cái)政收入的地方政府（實(shí)際上政府的不同部門也有不同的目標(biāo)追求）；希望實(shí)現(xiàn)開發(fā)利益最大化的開發(fā)商；希望更多和更完整地保護(hù)古都風(fēng)貌和歷史文化街區(qū)及建筑的保護(hù)人士；等等。這些主體之間由于利益訴求不同甚至對(duì)立，因此利益沖突是不可避免的。只有利益沖突得到妥善協(xié)調(diào)，舊城內(nèi)的危舊房改造工作才能順利推進(jìn)。但是在大多數(shù)情況下，溝通和對(duì)話渠道并不順暢，有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制未能建立。其結(jié)果，是矛盾的激化屢見不鮮：居民方面的漫天要價(jià)和開發(fā)商方面的暴力拆遷時(shí)有發(fā)生；保護(hù)人士多方呼吁但經(jīng)常是投訴無門，只好更多地借助媒體的力量；與此同時(shí)一些具有保護(hù)價(jià)值的歷史建筑卻被突擊拆除。有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失使舊城內(nèi)的危舊房改造工作很難推進(jìn)，即使強(qiáng)行推進(jìn)也留下很多遺憾和后遺癥。
三、若干改進(jìn)建議
在梳理問題、分析原因、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文對(duì)我國當(dāng)前的城市更新工作提出如下的改進(jìn)建議。
1、堅(jiān)持政府主導(dǎo)、公共利益優(yōu)先的原則
從公共利益最大化的角度出發(fā)，城市更新工作的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，在盡可能完整地保持歷史文化風(fēng)貌的同時(shí)，對(duì)已不能適應(yīng)居住要求的危舊房屋進(jìn)行改造，從而改善舊城內(nèi)居民的居住條件。無論是城市歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)，還是低收入居民的住房條件改善，都在相當(dāng)程度上具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，單靠市場(chǎng)的力量將會(huì)導(dǎo)致投入的不足和目標(biāo)的扭曲。因此，在推進(jìn)城市更新的過程中，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、公共利益優(yōu)先的原則。針對(duì)迄今為止實(shí)際工作中存在問題的反思，這一原則至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)涵。
第一，建立穩(wěn)定的財(cái)政資金投入渠道。這既是體現(xiàn)政府履行其責(zé)任的基本要求，也是堅(jiān)持政府主導(dǎo)、公共利益優(yōu)先原則的重要保障。國際經(jīng)驗(yàn)表明，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，財(cái)政資金也在舊城的保護(hù)與更新中起到主導(dǎo)性作用，并有明確的法律規(guī)定作為依據(jù)。如果缺乏穩(wěn)定的財(cái)政資金投入，甚至寄希望于借助商業(yè)開發(fā)利益的“資金自我平衡”，則難免出現(xiàn)政府主導(dǎo)被開發(fā)商主導(dǎo)所取代、公共利益讓位于商業(yè)利益的局面。應(yīng)在城市政府的財(cái)政預(yù)算中為舊城內(nèi)的危舊房改造安排專門的支出科目。對(duì)于具有重要?dú)v史文化價(jià)值的保護(hù)對(duì)象的保護(hù)工作，可以申請(qǐng)中央財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)貼。
第二，將舊城內(nèi)危舊房改造納入法治的軌道。舊城內(nèi)的危舊房改造工作涉及的利益主體眾多、各主體之間利益沖突尖銳、不同主體的談判能力相差懸殊，如果沒有良好的法治作為保障，極易出現(xiàn)政府部門被強(qiáng)勢(shì)利益主體所俘獲、公共利益受到侵害的情形。因此，需要大力加強(qiáng)與舊城內(nèi)危舊房改造工作相關(guān)的法制建設(shè)。要制定專門法規(guī)，明確保護(hù)對(duì)象區(qū)域的范圍、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)資金來源以及政策激勵(lì)措施等，明確各相關(guān)主體的權(quán)利和責(zé)任；要在深入研究的基礎(chǔ)上制定“舊城內(nèi)危舊房改造設(shè)計(jì)指南”和“舊城內(nèi)危舊房改造修繕技術(shù)規(guī)范”等技術(shù)規(guī)范，提高舊城內(nèi)危舊房改造工作的科學(xué)性和規(guī)范性。
第三，提高舊城內(nèi)危舊房改造工作的公眾參與程度。在社會(huì)學(xué)含義上，公眾參與指的是具有共同利益、興趣的社會(huì)群體對(duì)政府的涉及公共利益事務(wù)的決策的介入、或者提出意見與建議的活動(dòng)，也指相關(guān)利益群體影響和共同管理與他們相關(guān)的發(fā)展活動(dòng)和資源的過程。由此可見，要在舊城內(nèi)危舊房改造工作中堅(jiān)持公共利益優(yōu)先的原則，提高公眾參與程度便是題中的應(yīng)有之義。提高公眾參與程度，意味著不僅要滿足公眾的知情權(quán)，還必須通過讓公眾充分發(fā)表意見來深入了解公眾的需求，從而保證決策的正確性。同時(shí)，這也是爭(zhēng)取公眾的支持、增加合作、避免沖突的有效途徑。而且，這對(duì)于促進(jìn)公眾對(duì)政府的監(jiān)督、避免腐敗也具有重要的意義。
2、強(qiáng)化政府對(duì)舊城內(nèi)危舊房改造工作的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)能力
迄今為止的我國城市更新工作中所暴露出的一個(gè)重要問題是：統(tǒng)籌層次低、協(xié)調(diào)能力弱。統(tǒng)籌層次低，表現(xiàn)在舊城內(nèi)危舊房改造工作是以區(qū)為單位進(jìn)行，由區(qū)政府直接負(fù)責(zé)，結(jié)果是拆遷補(bǔ)償、改造資金的籌集等事宜均在各區(qū)范圍內(nèi)“各自為戰(zhàn)”，導(dǎo)致改造工作成為高強(qiáng)度的開發(fā)行為。協(xié)調(diào)能力弱，表現(xiàn)在規(guī)劃、房屋管理、土地、文物、危改辦等行政部門各管一攤，相互之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政令之間的沖突和矛盾。針對(duì)這樣的問題，我們提出如下的改進(jìn)建議。
第一，提高統(tǒng)籌層次。將舊城內(nèi)危舊房改造工作的責(zé)任主體由區(qū)政府變?yōu)槭姓墒姓y(tǒng)一在全市范圍內(nèi)制定規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)、承擔(dān)支出責(zé)任、安排拆遷安置、進(jìn)行工程招標(biāo)。區(qū)級(jí)以下政府根據(jù)市政府的統(tǒng)一安排承擔(dān)實(shí)施層面的具體事務(wù)。
第二，強(qiáng)化協(xié)調(diào)能力。鑒于舊城內(nèi)危舊房改造工作的重要性和復(fù)雜性，有必要強(qiáng)化危改辦的職能，使其成為直接對(duì)市政府負(fù)責(zé)、具有強(qiáng)力協(xié)調(diào)能力的辦事機(jī)構(gòu)。規(guī)劃、房管、土地、文物等部門都要派員加入危改辦，使大部分操作層面的問題在危改辦內(nèi)部就能得到協(xié)調(diào)。對(duì)于仍然需要政府各部門之間協(xié)調(diào)的問題，可建立“舊城危舊房改造聯(lián)席會(huì)議”制度，由主管副市長牽頭召集，使其成為制度性的協(xié)調(diào)機(jī)制。
3、建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制
由于舊城內(nèi)危舊房改造工作涉及的利益主體眾多，不同利益主體之間利益沖突比較尖銳，建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是十分重要的。前面已經(jīng)提到的強(qiáng)化公眾參與，實(shí)際上也是構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制的一個(gè)重要方面。除此之外，這里進(jìn)一步提出以下的兩項(xiàng)建議。
一是建立審議會(huì)和聽證會(huì)制度。審議會(huì)制度是在日本被廣泛實(shí)踐的一種決策咨詢和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。其成員由專家學(xué)者和各利益相關(guān)方代表組成，一般被定位于某項(xiàng)事務(wù)的最高決策咨詢機(jī)構(gòu)。借鑒這一模式，可以成立“城市歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊城改造審議會(huì)”，成員由有關(guān)專業(yè)的專家學(xué)者、居民代表、保護(hù)組織代表、開發(fā)商代表等組成，作為舊城內(nèi)危舊房改造工作的最高決策咨詢機(jī)構(gòu)，審議會(huì)所形成的意見和建議具有高度的權(quán)威性，行政部門一般應(yīng)予采納。審議會(huì)的審議過程原則上對(duì)媒體公開，以保證其公開透明性，避免被特定利益群體操縱。聽證會(huì)制度則為不同利益群體表達(dá)其利益訴求提供一個(gè)更加開放的平臺(tái)，對(duì)于政府部門的決策可以起到重要參考作用，同時(shí)也有助于公眾對(duì)政府決策意圖的理解，提高決策的權(quán)威性。因此，對(duì)于舊城內(nèi)危舊房改造工作的重大決策，在其最終決定之前都應(yīng)舉行聽證會(huì)進(jìn)行聽證。
二是建立申訴受理與裁決機(jī)制。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)于涉及民眾切身利益而又容易出現(xiàn)利益沖突的領(lǐng)域，一般需要通過建立申訴受理與裁決機(jī)制來作為最后的協(xié)調(diào)與救濟(jì)手段。而舊城內(nèi)危舊房改造正是這樣的一個(gè)領(lǐng)域。可以考慮采用以下的做法：若當(dāng)事人對(duì)行政部門的決定不服時(shí)，首先可以申請(qǐng)行政復(fù)議，由作出決定的行政部門的上級(jí)部門給出復(fù)議意見，復(fù)議意見同時(shí)應(yīng)向社會(huì)公布；若當(dāng)事人對(duì)復(fù)議意見仍不服時(shí)，可向設(shè)在市人民法院的專門法庭申請(qǐng)裁決。該專門法庭可嘗試引入陪審員制度。專門法庭的裁決為最終裁決，有關(guān)當(dāng)事各方均須遵照?qǐng)?zhí)行。
4、創(chuàng)造有利于社會(huì)力量參與的制度環(huán)境
政府必須在舊城內(nèi)危舊房改造工作中起主導(dǎo)作用，并不意味著政府必須事必躬親、包辦一切。政府的主導(dǎo)作用應(yīng)主要體現(xiàn)在制定政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，以及籌資等方面。而具體的實(shí)施層面，則應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與，以達(dá)到引入市場(chǎng)機(jī)制、提高效率、彌補(bǔ)政府能力不足的目的。對(duì)于國際上已有成功嘗試的公私合資專業(yè)化投資公司、區(qū)劃獎(jiǎng)勵(lì)制度、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度等相關(guān)制度創(chuàng)新，應(yīng)積極加以研究，根據(jù)我國國情加以相應(yīng)的適應(yīng)性改進(jìn)，并嘗試運(yùn)用于我國的舊城內(nèi)危舊房改造工作之中。
（來源：中宏研究平臺(tái)）
