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2025年08月13日
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本期顧問——王敬民：中國城市建設(shè)研究院有限公司董事長、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會城市市容與環(huán)衛(wèi)專委會主任、教授級高級工程師、注冊環(huán)保工程師
研究領(lǐng)域：長期從事城市固體廢棄物處理等環(huán)境工程技術(shù)設(shè)計和研究與管理工作，在城市垃圾綜合處理工藝技術(shù)與設(shè)計、有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范等方面有深入研究。
主要成就：近三十年多來先后主持了百余項環(huán)境工程規(guī)劃、研究、咨詢和設(shè)計，主編或參編國家級科研課題10余項、國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)編制20余項。規(guī)劃設(shè)計項目涉及垃圾衛(wèi)生填埋、生物處理、焚燒發(fā)電和綜合利用等眾多領(lǐng)域。
參加的科技部課題《有機(jī)垃圾厭氧消化處理技術(shù)研究》榮獲建設(shè)部“華夏建設(shè)科學(xué)技術(shù)獎三等獎”；主持設(shè)計的《寧波鄞州垃圾衛(wèi)生填埋場工程》獲全國勘察設(shè)計三等獎和北京市勘察設(shè)計二等獎；主持設(shè)計的《青島市小澗西垃圾綜合處理工程》獲中國建筑設(shè)計集團(tuán)優(yōu)秀市政工程設(shè)計一等獎；主持編寫的《生活垃圾衛(wèi)生填埋場防滲系統(tǒng)工程技術(shù)規(guī)范》獲中國建筑設(shè)計集團(tuán)優(yōu)秀科研標(biāo)準(zhǔn)二等獎。
提問1：您認(rèn)為，當(dāng)下我國城鎮(zhèn)化有哪些特點？
王敬民：改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率從17.92%提高到56.1%，雖然城市化水平快速提升，但目前我國城鎮(zhèn)化率不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》（2014—2020年）中提出2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%。
中國城鎮(zhèn)化發(fā)展主要具有以下3個特點：
1、空間的城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變
2015年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，但與之相應(yīng)的是戶籍城鎮(zhèn)化率不足40%，大量人員未享受到同等的城市公共服務(wù)，同時造成垃圾處理等公共服務(wù)負(fù)荷超過設(shè)計能力。
2、城鎮(zhèn)化效率較低
我國投資占GDP的比重過大，2013年達(dá)到76%，據(jù)國際經(jīng)驗，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的投資占GDP的比重分別平均在20—30%、15—20%。城鎮(zhèn)化建設(shè)資金效率較低。
3、城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡
我國144個地級市規(guī)劃和建設(shè)了200個新區(qū)，新區(qū)建設(shè)供大于求，配套設(shè)施過度投資，但垃圾收運、處理等環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，造成城市公共服務(wù)供給的不平衡。
提問2：據(jù)了解，我國工業(yè)化和城市化的迅猛發(fā)展，人們消費水平的提高，讓城市生活垃圾產(chǎn)生量每年以大約10%的速度迅猛增長。請您簡要介紹一下我國生活垃圾管理現(xiàn)狀?！笆濉逼陂g，我國生活垃圾管理將有哪些新的變化？
王敬民：我國城市生活垃圾管理水平近年來快速發(fā)展，市縣生活垃圾無害化處理率由2006年的39.3%提升到2015年的90.2%，2015年，我國城市生活垃圾清運量1.91億噸，無害化處理率94%；縣城生活垃圾清運量0.67億噸，無害化處理率79%，近年來我國生活垃圾無害化率增速達(dá)到年均10%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)化率增速，逐漸縮小了城市生活垃圾管理方面與發(fā)達(dá)國家的差距。
但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，農(nóng)村垃圾將成為新的難題，據(jù)估算，我國農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量在1億噸左右。“十一五”開始，我國對農(nóng)村垃圾管理力度逐步提高，2014年我國農(nóng)村生活垃圾處理率48.2%，是2009年的近三倍，有垃圾收集點的村占64%，也較2009年翻了近一倍，但農(nóng)村垃圾處理形勢仍然嚴(yán)峻，2013年農(nóng)村生活垃圾無害化處理率僅為11.35%，（ 中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部. 中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒2014[M]. 北京：中國統(tǒng)計出版社，2015.）。
農(nóng)村垃圾處理在投入增加和快速發(fā)展的趨勢下仍存在巨大缺口，對環(huán)境造成污染。
隨著新型城鎮(zhèn)化的開展，以人為本和生態(tài)文明成為城市建設(shè)的關(guān)鍵，生活垃圾管理范圍和管理模式在發(fā)生著變化。
1、環(huán)衛(wèi)服務(wù)范圍變化
城鎮(zhèn)化率的提升帶來的是我國生活垃圾管理范圍的擴(kuò)大，從傳統(tǒng)的以市縣為主的城市生活垃圾管理，“十一五”和“十二五”期間逐漸擴(kuò)大到包括人口規(guī)模較大的重點鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)生活垃圾管理，“十三五”垃圾管理工作將全面擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)，逐步實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的均等化。
2、垃圾管理戰(zhàn)略變化
上世紀(jì)80年代之前，我國垃圾管理以實現(xiàn)集中處置、降低衛(wèi)生風(fēng)險為主；80—90年代，我國生活垃圾管理戰(zhàn)略開始發(fā)生變化，垃圾無害化處理得到加強(qiáng)；2000年后，垃圾管理進(jìn)入高速發(fā)展期，垃圾無害化處理設(shè)施大量建設(shè)，同時垃圾分類、垃圾焚燒等減量化和資源化技術(shù)得到發(fā)展；“十三五”期間，我國城市生活垃圾無害化處理任務(wù)將基本完成，垃圾管理戰(zhàn)略將從無害化為主轉(zhuǎn)變?yōu)闇p量化和資源化為主。
3、政府角色變化
我國自上世紀(jì)90年代起開展垃圾管理的專業(yè)化運作，逐步實現(xiàn)市場化機(jī)制下的公開競爭，先后經(jīng)歷了“政府統(tǒng)一管理作業(yè)——政府環(huán)衛(wèi)作業(yè)部門企業(yè)化改革——國企和社會資本全面參與環(huán)衛(wèi)作業(yè)——PPP模式合作開展環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)”，特別是在2000年后，隨著城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，政府從“建設(shè)者”到“監(jiān)管者”的身份轉(zhuǎn)變也在加速，2014年開始重點鼓勵PPP模式開展公共服務(wù)。
提問3：今后一個時期，我國還將處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期。在您看來，城鎮(zhèn)化和生活垃圾管理有著怎樣的關(guān)系？
王敬民：關(guān)于城鎮(zhèn)化與生活垃圾管理的關(guān)系，我認(rèn)為，可以從以下幾個方面來認(rèn)識：
1、城鎮(zhèn)化背景下的生活垃圾管理特點
我國城鎮(zhèn)化和生活垃圾管理都經(jīng)歷了相似的發(fā)展階段，特別是在“新型城鎮(zhèn)化”背景下，我國生活垃圾管理過程中應(yīng)重點注意以下4個特點：城鎮(zhèn)規(guī)模和地理條件差異導(dǎo)致處理技術(shù)差異；經(jīng)濟(jì)水平差異導(dǎo)致管理模式差異；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成差異導(dǎo)致各類垃圾處理規(guī)模差異；智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+等新技術(shù)對垃圾管理的影響。
2、城鎮(zhèn)化對生活垃圾管理的影響
（1）服務(wù)和責(zé)任擴(kuò)大
城鎮(zhèn)化本身就是利用城市特點高效率地提升公共服務(wù)質(zhì)量，隨著我國向發(fā)達(dá)國家靠攏，垃圾管理的范圍將從現(xiàn)在的居民生活垃圾、餐廚垃圾、糞便等擴(kuò)展到包括建筑垃圾、再生資源、電子垃圾、廢舊大件垃圾等各種城市廢棄物統(tǒng)一管理模式；垃圾管理的目標(biāo)也不再僅僅是無害化、減量化和資源化，而是將垃圾管理納入“資源管理”的體系，從減少原料使用和廢料排放的角度進(jìn)行管理。
?。?）公眾對環(huán)境質(zhì)量的需求提升
城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是更好的人居環(huán)境，城鎮(zhèn)化后公眾對垃圾處理水平的要求必然提升。目前公眾對于環(huán)境質(zhì)量的訴求越來越高，促使政府不斷提升設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，“十一五”以來針對公眾不斷提高的環(huán)境質(zhì)量需求，包括“生活垃圾衛(wèi)生填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)”、“生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)” 等垃圾處理領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)快速更新，“存量垃圾治理”、“餐飲垃圾處理”等內(nèi)容在國家規(guī)劃中首次出現(xiàn)，垃圾管理水平快速提升。
（3）垃圾基礎(chǔ)設(shè)施選址和建設(shè)難度提升
生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施如衛(wèi)生填埋場、轉(zhuǎn)運站等做為公益性基礎(chǔ)設(shè)施具有鄰避特性，特別是垃圾收運處理過程中易產(chǎn)生臭氣、污水，近年來國內(nèi)關(guān)于生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施選址和建設(shè)的鄰避事件頻發(fā)，設(shè)施選址和建設(shè)難度大幅加大。
我國城市生活垃圾已基本實現(xiàn)無害化處理，但原生垃圾仍以衛(wèi)生填埋為主，2014年全國1948座垃圾無害化處理設(shè)施中，衛(wèi)生填埋場占了1660座，焚燒廠僅有221座，（劉暢,梁東花,陳冰. 國外經(jīng)驗對我國農(nóng)村垃圾處理的啟示[J]. 小城鎮(zhèn)建設(shè). 2016(08)），衛(wèi)生填埋不可避免的產(chǎn)生臭氣，容易引起鄰避效應(yīng)，焚燒廠可有效實現(xiàn)資源化和無害化，并可按照花園式工廠建設(shè)，實現(xiàn)和周邊公眾、環(huán)境的友好和諧，減少鄰避事件發(fā)生概率，降低設(shè)施選址和建設(shè)難度。
?。?）垃圾行業(yè)投資需求增加，運營模式多樣化
目前我國垃圾處理行業(yè)資金投入整體仍處于較低水平，應(yīng)研究制定垃圾稅，通過稅收杠桿可有效緩解地方政府環(huán)衛(wèi)資金緊張的問題，保障垃圾處理補(bǔ)貼和設(shè)施建設(shè)投資，同時可通過稅收促進(jìn)我國環(huán)衛(wèi)市場化的自由和開放發(fā)展，并可作為垃圾管理中的長效經(jīng)濟(jì)工具使用，對我國未來長期的垃圾管理戰(zhàn)略提供支持。
我國垃圾處理行業(yè)發(fā)展迅速，公共部門運營垃圾處理設(shè)施存在一些問題， PPP運營模式可有效推進(jìn)垃圾處理設(shè)施運營單位向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)轉(zhuǎn)變。我國衛(wèi)生填埋場運營模式基本以政府運營為主，由各地政府環(huán)衛(wèi)主管部門或下轄事業(yè)單位進(jìn)行建設(shè)和運營，占比90%以上，垃圾焚燒廠和其他垃圾處理設(shè)施以企業(yè)運營為主，由政府與企業(yè)通過特許經(jīng)營合同建立契約后，由企業(yè)建設(shè)和運營，政府支付處理費，占比95%以上，運營企業(yè)的類型包括地方國有企業(yè)、大型國有企業(yè)和私營企業(yè)。
提問4：您認(rèn)為，未來我國垃圾管理應(yīng)該在哪些方面進(jìn)一步提升？
王敬民：首先，環(huán)衛(wèi)市場仍有大幅增長潛力。目前每年我國設(shè)市城市垃圾產(chǎn)生量大約在1.9億噸，縣城產(chǎn)生量約0.7億噸，而農(nóng)村則在1.1億噸左右，總數(shù)大約達(dá)到3.7億噸，垃圾從收集到處置全過程的成本約為300—500元/噸，因此我國環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)仍有約1000億元市場，而環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場約有1000億元/年。
其次，要以人為本提升環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平。2012年，我國環(huán)境管理類就業(yè)人員總數(shù)110.6萬人，平均工資2.44萬元/人·年。僅高于農(nóng)林牧漁業(yè)和餐飲業(yè)，其中還有大量環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員未納入統(tǒng)計，實際環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員作業(yè)環(huán)境非常惡劣，但從薪酬到社會地位都處于城市的底層。新型城鎮(zhèn)化提出“以人為本”，未來將通過提升機(jī)械化作業(yè)水平降低環(huán)衛(wèi)工人作業(yè)強(qiáng)度，通過規(guī)范的職業(yè)培訓(xùn)和勞動保障體系確保環(huán)衛(wèi)工人有尊嚴(yán)的工作。
第三，要提升資源效率，加大力度發(fā)展焚燒處理技術(shù)。2012年后，發(fā)達(dá)國家已將垃圾管理納入資源效率提升管理體系中，垃圾焚燒成為提升垃圾處理資源效率的重要手段。目前中國已經(jīng)有約250座生活垃圾焚燒廠建成投產(chǎn)。與此同時，仍有約100座垃圾焚燒廠在建設(shè)中，另有100多座垃圾焚燒廠在規(guī)劃和籌建中。未來國家將進(jìn)一步加強(qiáng)政策指引，鼓勵各地采用焚燒處理技術(shù)，并引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識垃圾焚燒，了解焚燒技術(shù)的可靠性，嚴(yán)格政府監(jiān)管和企業(yè)運營水平，特別是焚燒廠煙氣和殘渣的處理和排放。
第四，宜居循環(huán)，開展垃圾分類源頭減量。中國生活垃圾資源回收率約為32%，以市場化回收方式為主，主要由個人或企業(yè)進(jìn)行回收，回收量約為1.2億噸/年，并未納入生活垃圾清運量統(tǒng)計?！笆濉逼陂g國家提出垃圾強(qiáng)制分類要求，將在未來實現(xiàn)生活垃圾收運和再生資源回收的兩網(wǎng)融合，開展全口徑的垃圾產(chǎn)生量統(tǒng)計，并充分依托社會資本和財稅政策，結(jié)合各地末端垃圾處理設(shè)施合理開展垃圾分類；2015年，中國有26個城市成為了國家垃圾分類試點城市，要求這些城市2020年生活垃圾清運量在2014年基礎(chǔ)上減少6%。
第五，可持續(xù)發(fā)展，合理鼓勵PPP模式。我國垃圾處理行業(yè)目前仍面臨著總體投入水平不足的問題，PPP模式是我國現(xiàn)階段垃圾處理設(shè)施運營的合理選擇，未來將繼續(xù)鼓勵在垃圾處理行業(yè)開展PPP模式。但隨著公共部門專業(yè)化水平的提高和整個垃圾處理行業(yè)規(guī)范化發(fā)展，在解決了制度瓶頸后，未來可能會出現(xiàn)逆市場化，公共部門在垃圾處理設(shè)施運營中具有更強(qiáng)的競爭力。
