設(shè)區(qū)域公共基金推動(dòng)公共服務(wù)均等化
文/葉裕民（中國(guó)人民大學(xué)城市規(guī)劃與管理系主任，教授，博士生導(dǎo)師）
區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不僅要求區(qū)域內(nèi)城市之間開(kāi)放和融通，還需要高度重視區(qū)域內(nèi)各城市共同面對(duì)的重大社會(huì)問(wèn)題。這些問(wèn)題成為區(qū)域發(fā)展共同的障礙，需要通過(guò)建立以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的區(qū)域性公共基金，大力提供均等化的公共服務(wù)來(lái)加以解決。
珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展需要通過(guò)構(gòu)建無(wú)障礙的區(qū)域要素市場(chǎng)和協(xié)調(diào)的政策環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)要素的有效配置，解決各城市發(fā)展共同面對(duì)的要素流通不暢、土地資源緊缺、技術(shù)進(jìn)步和結(jié)構(gòu)升級(jí)緩慢、人力資本嚴(yán)重不足、社會(huì)矛盾與沖突加劇等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，為每一個(gè)城市贏取新的發(fā)展空間，縮小區(qū)域差距，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展和共同轉(zhuǎn)型，從而將珠三角發(fā)展成為中國(guó)制度建設(shè)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的先行示范區(qū)，最具輻射和帶動(dòng)作用的城市群，對(duì)世界具有重要影響力的先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展基地。
珠三角一體化涉及方方面面，本文擬從破除行政壟斷、提供均等化公共服務(wù)以及推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面予以探討。
一、 通過(guò)制度創(chuàng)新破除行政壁壘為一體化發(fā)展提供制度環(huán)境
當(dāng)前對(duì)珠三角一體化討論的誤區(qū)是重硬件輕軟件，重基礎(chǔ)設(shè)施輕制度建設(shè)，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)進(jìn)步。然而，珠三角已然到了主要依賴創(chuàng)新和社會(huì)資本積累謀發(fā)展的階段，珠三角一體化就必定需要制度先行。否則，完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的效應(yīng)會(huì)因?yàn)楸椴加诟鞒鞘懈鱾€(gè)領(lǐng)域的行政壁壘而受到極大限制。
為此，需要整理目前珠三角各城市正在實(shí)施的有關(guān)區(qū)域之間貿(mào)易和要素流動(dòng)的制度框架、政策體系和具體條文，找出限制或不利于城市之間要素流動(dòng)的壁壘性制度要素和具體政策，各城市之間進(jìn)行協(xié)商，共同制定淡化消除制度政策壁壘的時(shí)間表和具體方案，統(tǒng)一實(shí)施，構(gòu)建區(qū)域生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的制度環(huán)境和政策環(huán)境。
二、建立區(qū)域性公共基金解決重大社會(huì)問(wèn)題為一體化發(fā)展提供社會(huì)基礎(chǔ)
社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不僅要求區(qū)域內(nèi)城市之間開(kāi)放和融通，還需要高度重視區(qū)域內(nèi)各城市共同面對(duì)的重大社會(huì)問(wèn)題。這些問(wèn)題成為區(qū)域發(fā)展共同的障礙，需要通過(guò)建立以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的區(qū)域性公共基金，大力提供均等化的公共服務(wù)來(lái)加以解決。
對(duì)于珠三角而言，流動(dòng)人口問(wèn)題是首先要共同面對(duì)的重大社會(huì)課題。30年來(lái)幾千萬(wàn)流動(dòng)人口在珠三角實(shí)現(xiàn)了就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展的夢(mèng)想，也造就了珠三角的騰飛。但是由于城鄉(xiāng)分割的管理制度和GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核制度，他們長(zhǎng)期被排斥在公共服務(wù)的門(mén)檻之外。整體的收入水平嚴(yán)重滯后于本地居民，社會(huì)保障缺乏，教育培訓(xùn)嚴(yán)重不足，居住環(huán)境差，更被排除在公共住宅、參加高考制度之外。伴隨著珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)，他們?cè)絹?lái)越被邊緣化。流動(dòng)人口問(wèn)題成為珠三角地區(qū)各城市解決城中村問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和社會(huì)穩(wěn)定的共同難題。
為此，珠三角需要正視矛盾，建立以區(qū)域性公共財(cái)政為基礎(chǔ)的公共基金，主要用途是：改善珠三角各城市流動(dòng)人口居住環(huán)境，為其提供與本地城鎮(zhèn)居民均等化的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公共安全、社會(huì)保障等；在自愿的基礎(chǔ)上，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行廣泛的職業(yè)培訓(xùn)，造就珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)需要的具有創(chuàng)新能力的新型就業(yè)隊(duì)伍；在全國(guó)率先探索“就業(yè)+保障+培訓(xùn)+健康+住宅”的漸進(jìn)式戶籍制度改革，為在勞動(dòng)力市場(chǎng)上有競(jìng)爭(zhēng)力、在企業(yè)中有創(chuàng)新能力、按時(shí)繳納社會(huì)保障、遵守社會(huì)秩序的外來(lái)流動(dòng)人口真正融入珠三角、成為珠三角新居民創(chuàng)造條件，這是珠三角構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)和必要條件。
香港發(fā)展局局長(zhǎng)林鄭月娥女士曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：每一件事不能都是發(fā)展為先，要找最佳平衡點(diǎn)。她曾經(jīng)給媒體題詞：“保育與發(fā)展并重，共建宜居城市，和諧社會(huì)”。作者深以為然。珠三角是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)制度改革和社會(huì)文明進(jìn)步的最大促進(jìn)者，因而，珠三角的宜居城市和和諧社會(huì)是要針對(duì)所有珠三角財(cái)富的創(chuàng)造者和常住居民，而不是僅限于珠三角戶籍居民。
中國(guó)城市化是化農(nóng)村社會(huì)為城市社會(huì)，化農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民的歷史進(jìn)程。中國(guó)城市長(zhǎng)期坦然接受城市化的好處：大量流動(dòng)人口為城市創(chuàng)造巨量的財(cái)富；然而迄今為止卻仍然拒絕承擔(dān)城市化的歷史責(zé)任——為廣大公民提供公平公共服務(wù)的基本職責(zé)。中國(guó)的一系列矛盾和社會(huì)問(wèn)題根源于此。落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀也需要以此為起點(diǎn)。
這不僅是如何對(duì)待流動(dòng)人口的問(wèn)題，也不僅是能否贏得珠三角經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，更加重要的是關(guān)系到人類(lèi)文明在珠三角獲得進(jìn)步還是倒退的歷史性抉擇，是城市化時(shí)代珠三角城市要以開(kāi)放胸懷承擔(dān)起歷史責(zé)任，還是選擇逃避和推卸？希望珠三角作為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展試驗(yàn)區(qū)和先行者能夠交出滿意答卷。
三、通過(guò)充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展
在逐步建立開(kāi)放的制度架構(gòu)、通達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施和公平的社會(huì)發(fā)展環(huán)境的前提下，區(qū)域內(nèi)各城市之間產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局主要通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，培育統(tǒng)一的土地市場(chǎng)是關(guān)鍵，加快建立規(guī)范的工業(yè)用地招拍掛制度（主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的主體企業(yè)可以適度靈活），大城市以高地價(jià)限制低技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集，不同技術(shù)層次和發(fā)展效率的企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)要素價(jià)格差異自然被轉(zhuǎn)移到不同發(fā)展層次的城市，從而形成互補(bǔ)、高效的區(qū)域間技術(shù)和產(chǎn)業(yè)分工格局。統(tǒng)一的工業(yè)用土地市場(chǎng)一旦建立，大城市將失去一些機(jī)會(huì)，多了一些危機(jī)，但是中高技術(shù)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)也因此贏得發(fā)展空間?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而絕非保護(hù)主義的產(chǎn)物。任何城市和區(qū)域保護(hù)主義只能導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)和低水平重復(fù)建設(shè)，降低城市競(jìng)爭(zhēng)力，正所謂欲速則不達(dá)。
關(guān)于區(qū)域分工與重復(fù)建設(shè)爭(zhēng)論很多。區(qū)域分工不意味著各城市完全摒棄產(chǎn)業(yè)雷同。以電子產(chǎn)業(yè)為例，電子產(chǎn)業(yè)是珠三角地區(qū)幾乎所有城市得到較好發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，是珠三角地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)分工日益細(xì)化的條件下，是否重復(fù)建設(shè)，已經(jīng)不能再用2位數(shù)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)來(lái)考量。因?yàn)閺?位數(shù)的大分類(lèi)來(lái)看，大家都是發(fā)展電子產(chǎn)業(yè)，但是在城市之間已經(jīng)在具體行業(yè)、產(chǎn)品種類(lèi)、技術(shù)層次、產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成自然分工格局，產(chǎn)業(yè)分工已經(jīng)具體化為產(chǎn)業(yè)內(nèi)部行業(yè)、產(chǎn)品、甚至于生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間的分工。對(duì)于各城市而言，在產(chǎn)業(yè)層面是雷同的，在產(chǎn)品和技術(shù)層面則是不同的，各城市正是通過(guò)行業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)的互補(bǔ)，互相協(xié)作形成更大范圍的區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。（來(lái)源:大洋網(wǎng)-廣州日?qǐng)?bào)）
