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2025年08月18日
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《2017年政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持住房的居住屬性，落實(shí)地方政府主體責(zé)任，加快建立和完善促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。
對(duì)此，全國(guó)人大代表、國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司巡視員董祚繼對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析，中央提出“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”這一定位，確立了住房的居住屬性，明確了房地產(chǎn)業(yè)的正確方向。
董祚繼分析，落實(shí)這一定位，特別是治理房?jī)r(jià)過(guò)快上漲問(wèn)題，需要遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治，綜合施策、協(xié)同改革，逐步建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。其中最根本的舉措，是完善房地產(chǎn)稅制度。
五大原因致房?jī)r(jià)上漲
《21世紀(jì)》：您認(rèn)為是什么原因造成房?jī)r(jià)過(guò)快上漲？
董祚繼：除了城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的因素外，主要還是相關(guān)財(cái)稅制度、土地制度、規(guī)劃制度不合理，未能有效抑制投資、投機(jī)性需求。
首先是房地產(chǎn)稅制度。房地產(chǎn)稅遲遲未能開(kāi)征，使商品住房的持有成本微乎其微，極大地影響到居民購(gòu)買住房還是租賃住房、購(gòu)買商品房還是進(jìn)行其他投資的決策行為。
其次是一次性土地出讓制度。這相當(dāng)于將未來(lái)70年的地租收入一次性收取，不僅增加了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本，也使后來(lái)的房地產(chǎn)增值無(wú)法調(diào)節(jié)。
第三是到期住宅用地使用權(quán)續(xù)期制度。《物權(quán)法》規(guī)定，到期住宅用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，但沒(méi)有明確是無(wú)償續(xù)期還是有償續(xù)期，給社會(huì)普遍造成房地產(chǎn)是“永久產(chǎn)權(quán)”的印象，進(jìn)一步刺激了居民的購(gòu)房動(dòng)機(jī)。
第四是土地財(cái)政。土地財(cái)政不是成文制度，而是由土地招拍掛制度與分稅制相疊加的產(chǎn)物，表現(xiàn)為地方政府對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，進(jìn)而對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控的“陽(yáng)奉陰違”。
第五是空間規(guī)劃制度。空間規(guī)劃多頭、分散管理，編制與實(shí)施不夠銜接，與產(chǎn)業(yè)、投資、土地政策不相配套，導(dǎo)致國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展的住房用地政策難以落實(shí)，這在一定程度上也影響到房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的成效。
《21世紀(jì)》：請(qǐng)您重點(diǎn)談?wù)劮康禺a(chǎn)稅制？
董祚繼：合理的房地產(chǎn)稅制，既可以遏制商品住房投資投機(jī)性需求、抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，也可以調(diào)節(jié)增值收益、促進(jìn)社會(huì)公平，還能夠?yàn)榈胤秸峁┏掷m(xù)的稅收收入，擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，保障可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)不僅每年要征收相當(dāng)比例的稅收，而且在財(cái)產(chǎn)繼承時(shí)還要征收高額累進(jìn)稅。
比如在美國(guó)，擁有房地產(chǎn)不僅每年要繳納不低的地方稅，在財(cái)產(chǎn)繼承時(shí)更是施以重稅，目前聯(lián)邦遺產(chǎn)稅采用超額累進(jìn)制，稅率分成17個(gè)等級(jí)，從18%到55%。這樣的制度安排對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的貧富兩極分化無(wú)疑有一定緩沖作用，有助于緩和社會(huì)矛盾。
當(dāng)然，我國(guó)的房地產(chǎn)稅征收辦法要結(jié)合國(guó)情進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，具體稅負(fù)要與現(xiàn)行土地出讓制度等做好銜接。比如，對(duì)于商品住房，由于已繳納70年的土地出讓金，就不宜另行繳納土地稅或地租，僅需繳納房產(chǎn)稅。
另外，也要考慮與已有稅費(fèi)的協(xié)調(diào)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和銷售環(huán)節(jié)已經(jīng)繳納了不少稅費(fèi)，開(kāi)征新稅的同時(shí)應(yīng)調(diào)整已有稅費(fèi)，重在優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，避免片面擴(kuò)大房地產(chǎn)稅負(fù)并轉(zhuǎn)嫁給普通消費(fèi)者。
《21世紀(jì)》：如何處理好穩(wěn)房?jī)r(jià)與去庫(kù)存的關(guān)系？
董祚繼：穩(wěn)房?jī)r(jià)是長(zhǎng)期目標(biāo)，從長(zhǎng)期看，必須有戰(zhàn)略定力，不能讓房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)度消耗人民積累，制約實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。但從近期看，三四線城市房地產(chǎn)“去庫(kù)存”仍處在關(guān)鍵階段，“去庫(kù)存”又關(guān)系著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，關(guān)系著應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力。
因此，任何控制房?jī)r(jià)的制度設(shè)計(jì)都需要處理好二者關(guān)系，新制度的推出在力度、廣度、時(shí)機(jī)上都要審慎、適度，既要穩(wěn)定房?jī)r(jià)預(yù)期，又要有利于房地產(chǎn)“去庫(kù)存”。
《21世紀(jì)》：如何處理好房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展與民生保障、當(dāng)前發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系？
董祚繼：首先，發(fā)展和民生的關(guān)系處理得好可以相互促進(jìn)，處理不好可能相互制約，這在房地產(chǎn)領(lǐng)域尤其突出。
房地產(chǎn)業(yè)是我國(guó)的重要產(chǎn)業(yè)，也是關(guān)聯(lián)度最高、產(chǎn)業(yè)鏈條最長(zhǎng)的領(lǐng)域，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展確實(shí)帶來(lái)了城市繁榮，增加了廣大城鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)性收入。但過(guò)度市場(chǎng)化傾向也加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)，引發(fā)了嚴(yán)重的民生問(wèn)題，引起中低收入居民不滿。放任地權(quán)的集中、兼并，勢(shì)必導(dǎo)致財(cái)富兩極分化，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題與政治、社會(huì)問(wèn)題相互交織，引發(fā)社會(huì)危機(jī)，對(duì)此不可掉以輕心。
其次，當(dāng)前發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展也需要嚴(yán)肅對(duì)待。“有恒產(chǎn)者有恒心”，產(chǎn)權(quán)的充分保障是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α５珜?duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也需要辯證看待。“有恒產(chǎn)”，一方面確實(shí)有利于穩(wěn)定人們的財(cái)產(chǎn)預(yù)期，激發(fā)他們?yōu)樵鲞M(jìn)財(cái)富而勤奮工作，明晰的、長(zhǎng)久的產(chǎn)權(quán)也確實(shí)有利于降低資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本，提高資本運(yùn)作效率；另一方面，產(chǎn)權(quán)的過(guò)度保護(hù)也會(huì)助長(zhǎng)人們不勞而獲的心理，對(duì)于產(chǎn)權(quán)的繼承人而言，靠食利生活更會(huì)消減拼搏向上的斗志，對(duì)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展弊多利少。
建議住宅用地使用權(quán)有償續(xù)期
《21世紀(jì)》：您如何評(píng)價(jià)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償使用制度？
董祚繼：從上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，我國(guó)按照土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的理論，建立了城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償使用制度。土地有償使用不僅促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用，也為國(guó)家建設(shè)籌集了大量資金，并有效遏制了權(quán)力尋租，是我國(guó)土地制度的重大創(chuàng)新。
但從實(shí)踐看，也存在供地渠道相對(duì)狹窄、出讓方式過(guò)于單一、一次性出讓透支未來(lái)等問(wèn)題，一定程度上提高了用地成本，推高了房?jī)r(jià)，亟待加以完善。要進(jìn)一步探索房地產(chǎn)多元化供地機(jī)制，拓寬土地供應(yīng)渠道，完善土地出讓方式，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
《21世紀(jì)》：你認(rèn)為住宅用地使用權(quán)續(xù)期的制度應(yīng)該如何安排？
董祚繼：盡管大多數(shù)住宅用地使用權(quán)還有二三十年才到期，但從穩(wěn)定住宅產(chǎn)權(quán)預(yù)期從而穩(wěn)定房?jī)r(jià)的角度看，明確續(xù)期的制度安排也到了需要決斷的時(shí)候了。
從世界范圍看，實(shí)行公有土地租賃制度的國(guó)家，對(duì)于到期土地使用權(quán)續(xù)期有三種處置辦法，一是由承租人繳納相應(yīng)租金后續(xù)期，二是允許土地使用權(quán)人購(gòu)買土地所有權(quán)，三是原則上不續(xù)期，以第一種情形居多。
綜合考慮我國(guó)社會(huì)制度和發(fā)展實(shí)際，有償續(xù)期和無(wú)償續(xù)期各有利弊，但總體上有償續(xù)期顯著優(yōu)于無(wú)償續(xù)期。有償續(xù)期本質(zhì)上是對(duì)土地公有制的維護(hù)，有利于國(guó)有土地出讓市場(chǎng)良性運(yùn)行，有利于化解貧富分化社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公平正義。
在繳費(fèi)方式上，可以設(shè)定一次性繳納土地出讓金和按年繳納租金兩種方式，由土地使用權(quán)人根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況自行選擇；繳費(fèi)費(fèi)率實(shí)行階梯式標(biāo)準(zhǔn)，基本需求低費(fèi)率，改善性需求中費(fèi)率，投資投機(jī)或奢華型需求高費(fèi)率；具體繳費(fèi)可以與房地產(chǎn)稅合并征繳，以“潤(rùn)物無(wú)聲”的方式實(shí)現(xiàn)續(xù)期制度平穩(wěn)落地。
