應(yīng)堅決摒棄土地財政主導(dǎo)的城市化
時間：2011-04-08 10:28:03
來源：人民網(wǎng) 作者：張明貴 高自強
工業(yè)化與城市化如同一枚硬幣的正反面，屬于相伴相生的一種經(jīng)濟社會發(fā)展過程。但目前我國的城市化并不是建立在工業(yè)化基礎(chǔ)上的城市化，而是地方財政主導(dǎo)下建立在土地城市化基礎(chǔ)上的城市化，本應(yīng)由市場主導(dǎo)的工業(yè)城市化已被政府主導(dǎo)的土地城市化所取代，本應(yīng)與城市化同步的農(nóng)村現(xiàn)代化被農(nóng)村消亡化所取代。因此，目前，我國相當(dāng)多地區(qū)的城市化并不是真正工業(yè)化基礎(chǔ)上的城市化，而是一種被土地財政所綁架的畸形城市化。這樣的城市化模式實際上已經(jīng)成為地方政府對農(nóng)村土地的變相掠奪和對農(nóng)民利益的粗暴侵犯。
現(xiàn)行畸形城市化的弊端
一是“城市病”逐漸顯現(xiàn)。“GDP至上”的錯誤政績觀導(dǎo)致城市化進程呈現(xiàn)好大喜功、貪大求洋的特征，一味地追求城市規(guī)模擴張。城市發(fā)展、功能產(chǎn)業(yè)布局缺乏長遠規(guī)劃，單純依靠對郊區(qū)農(nóng)村土地的持續(xù)“蠶食”實現(xiàn)土地城市化，城市“攤大餅”式無限制擴張，導(dǎo)致“城市病日漸顯現(xiàn)”。城市人口，尤其是流動人口急劇增加，水、電、教育、醫(yī)療、交通、住房等資源矛盾日漸突出，導(dǎo)致交通擁堵、環(huán)境污染加劇，出行難、上學(xué)難、就醫(yī)難、買房難，市民生活質(zhì)量日趨下降。
二是城市土地資源的閑置和浪費。一方面，城市地價、房價不斷高漲，另一方面，開發(fā)商“囤而不發(fā)”屢禁不止，土地不能形成有效的房地產(chǎn)供應(yīng)，造成大量閑置和浪費。二者相互促進，已經(jīng)形成惡性循環(huán)。實際上，對于開發(fā)商而言，靠囤地獲取的收益往往比房地產(chǎn)開發(fā)獲利更大，因此，“囤而不發(fā)”、“緩慢開發(fā)”已經(jīng)成為行業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則。另據(jù)上市地產(chǎn)公司囤地榜單顯示，將近125家地產(chǎn)上市公司的土地儲備被列為“囤地”，共“囤地”12億平方米。其中，保利、萬科分別達到3369萬平方米和3268萬平米。
三是城鄉(xiāng)差距進一步拉大。我國的農(nóng)村實際上是受城市政府管理的。在現(xiàn)行管理體制下，城市政府對農(nóng)村的管理更多的體現(xiàn)在“索取”而不是“付出”。尤其是在現(xiàn)行土地征用制度下，城市政府對農(nóng)村的管理更多的體現(xiàn)在對農(nóng)村土地的持續(xù)征用上。由于農(nóng)民與市民在受教育程度、社會資源擁有程度等諸多方面的差距，導(dǎo)致農(nóng)民成為實際上的弱勢群體，其對政府財政的支出方向和力度缺乏話語權(quán)。政府的財政收入，尤其是土地財政收入，大多都投在了城市，真正投入到農(nóng)村建設(shè)的幾乎可以忽略不計。所謂“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺農(nóng)村”實際上成為一句空談。
四是劣地驅(qū)逐良田。在大規(guī)模的農(nóng)村撤并過程中，政府官員有意無意的忽視了廣大農(nóng)民的智慧，土地增減掛鉤政策被曲解，甚至被利用。農(nóng)民視土地為生命，在對土地的利用上，廣大農(nóng)民更懂得珍惜，更追求對人與自然的和諧。在宅基地和耕地的選擇上，農(nóng)民更傾向于將不適于耕種的劣地用做宅基地，這一點在一些歷史悠久的農(nóng)村有著更充分的體現(xiàn)。遺憾的是，在農(nóng)村撤并過程中，有些地方更傾向于征用耕地，在耕地上建樓房，卻對原本就不適于耕種的農(nóng)民宅基地進行復(fù)墾，導(dǎo)致“劣地驅(qū)逐良田”，這實際上也是對土地資源的極大浪費。
五是土地收入分配不公，社會矛盾日漸顯現(xiàn)。現(xiàn)行征地制度對農(nóng)地的補償標(biāo)準過低，農(nóng)地被征收，依舊以原用途補償，標(biāo)準為年產(chǎn)值的30倍，與土地轉(zhuǎn)用后的價值相差太大，土地的增值收益沒有在補償中得到體現(xiàn)。地方政府參照城市拆遷條例對農(nóng)民宅基地的補償往往標(biāo)準偏低，農(nóng)民不滿意。在地方政府威權(quán)壓制下，農(nóng)村土地的集體所有制形同虛設(shè)，導(dǎo)致“暴力拆遷”、“血拆”現(xiàn)象此起彼伏。同時，由于土地財政收入分配不透明，官商勾結(jié)、貪腐現(xiàn)象層出不窮，不僅嚴重損害了農(nóng)民利益，也帶來了社會不穩(wěn)定因素。
六是城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出典型的不完全特征，主要表現(xiàn)為土地城市化快于人口城市化。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%。土地城市化速度遠遠快于人口城市化。截至2009年底，我國城鎮(zhèn)化率是46.59%，城鎮(zhèn)人口為6.07億人，但其中包括1.45億農(nóng)民工以及1.4億農(nóng)業(yè)戶籍人口，也就是說目前有接近3億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有真正城市化，沒有享受到市民的權(quán)力，城鎮(zhèn)化率被嚴重高估。如果嚴格按照城鎮(zhèn)戶籍測算，那么目前的人口城鎮(zhèn)化率恐怕連25%都不到。
土地財政是導(dǎo)致畸形城市化的根源
毫無疑問，土地財政是目前畸形城市化的最直接驅(qū)動力。經(jīng)濟的快速增長必然伴隨對資源需求的快速擴張。改革開放以來中國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長很大程度上得益于資源投入的低成本，包括水電成本、人力資源成本以及土地資源成本等等。低成本的資源直接決定了投資和出口成為了經(jīng)濟增長的最主要的決定因素，也直接決定了房地產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)地位。經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，資源供給的矛盾也日益顯現(xiàn)，資源價格的不斷上漲也就成為必然。房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和土地價格的快速上漲使得土地資源的實際管理者也就是地方政府大受裨益，賣地收入已經(jīng)成為地方財政收入的最主要來源，成為地方政府不折不扣的“錢袋子”。財政部的數(shù)據(jù)顯示，2009年土地出讓收入為1.42億元，增長43.2%。當(dāng)年的土地出讓收入占地方財政收入的43.7%。在史稱“最嚴厲房地產(chǎn)調(diào)控”的2010年，全國土地出讓成交總額達2.7萬億元，同比增加70.4%。土地出讓金收入已占到北京、上海等大型城市財政收入的一半以上。海南省委書記衛(wèi)留成近日指出，海南房地產(chǎn)業(yè)對拉動2010年全省經(jīng)濟增長起了很大作用，三亞房地產(chǎn)業(yè)上繳的稅收占財政收入的58%，全省基本上也是這一水平。由此可見，地方經(jīng)濟對房地產(chǎn)業(yè)、對土地財政的依賴之深。
在城市土地資源日益枯竭的情況下，城郊和農(nóng)村土地日漸成為地方政府嚴重的“肥肉”。2010年，在位列土地出讓金收入前十位的城市中，大連、武漢和南京3個城市賣地收入同比增長均超125%。大連的土地出讓收入增幅甚至超過320%，達到1157.75億元，名列全國第三。實際上，這些城市市中心可出讓的土地資源已近枯竭，目前所出讓的土地絕大多數(shù)都是位于郊區(qū)甚至郊縣的農(nóng)村土地。另外，在許多地區(qū)，土地增減掛鉤政策日漸被地方政府利用，成為粗暴侵犯農(nóng)民利益的“合法保護”。中央出臺城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，本意是在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)。按照國土部要求，增減掛鉤的指標(biāo)只能在項目區(qū)內(nèi)置換，置換出來的土地，除復(fù)墾之外，要優(yōu)先保證農(nóng)村建設(shè)用地。但在實際操作中，很多地方政府實際上只是把增減掛鉤節(jié)約出來的土地指標(biāo)，轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地指標(biāo)拿到大中城市使用，從而達到“以地生財”的目的。尤其需要指出的是，在這一過程中，許多地方政府并沒有真正關(guān)心廣大農(nóng)民的利益，而是在與農(nóng)民“爭食蛋糕”。雖然按照規(guī)定，農(nóng)村土地指標(biāo)增值收益必須全部返還農(nóng)村，但實際上收益絕大多數(shù)落入了地方政府的口袋。以海南省為例，2010年農(nóng)民在土地出讓收益方面所獲收益每畝僅幾萬元，而當(dāng)年土地拍賣價格平均為70多萬元/畝。與此同時，各地違法拆遷、暴力拆遷時有發(fā)生，農(nóng)民利益受到嚴重損害。
要樹立正確的市化導(dǎo)向
首先，中國需要的是城鎮(zhèn)化而不是城市化，城市化不能以消亡農(nóng)村為代價。現(xiàn)階段城市化的一個錯誤導(dǎo)向就是城市化要消滅農(nóng)村，建設(shè)大中城市。這實際上是“GDP至上”錯誤政績觀的體現(xiàn)。2010年8月的中國城市國際形象調(diào)查推選結(jié)果顯示，全國655個城市正計劃“走向世界”，200多個地級市中有183個正在規(guī)劃建設(shè)“國際大都市”。實際上，除了新加坡、瑙魯?shù)忍厥鈬彝猓€沒有其他哪個國家能夠徹底消滅農(nóng)村。作為擁有十幾億人口的大國，要想將全部人口都集中到大中城市更是不現(xiàn)實的。截至2008年底，中國共有655個建制城市，其中地級以上城市為287個，但全國建制鎮(zhèn)共有19234個。相對于我國十幾億人口而言，大中城市的承載力畢竟是有限的，況且我國幅員遼闊，人們的選擇也是個性化的，有人喜歡住在城市，但也有人就喜歡住在農(nóng)村。因此，在加快大中城市建設(shè)的同時，還必須加快小城市、小城鎮(zhèn)以及現(xiàn)代化農(nóng)村的建設(shè)，建成大、中、小城市和小城鎮(zhèn)相結(jié)合的城市體系，既要提升城市現(xiàn)代化水平，更要提升農(nóng)村現(xiàn)代化水平。
其次，應(yīng)加快從“以農(nóng)補工”向“以工補農(nóng)”轉(zhuǎn)變。工業(yè)化和城市化的發(fā)展不能以喪失農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定為代價。過去國家為了加快工業(yè)化，通過嚴格的戶籍制度和擴大工農(nóng)剪刀差實現(xiàn)以農(nóng)補工。改革開放以來，城市建設(shè)投入的大幅增加和農(nóng)村建設(shè)投入的逐年下降，使得城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小反而進一步拉大。因此，不僅農(nóng)村土地增值收益應(yīng)當(dāng)全部返還農(nóng)村，而且應(yīng)當(dāng)拿出更大的財力來支持農(nóng)村建設(shè)，加快工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的步伐和力度。
第三，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的重點應(yīng)該由土地城市化向人口城市化和工業(yè)城市化轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的重點應(yīng)該是在城市打工的廣大農(nóng)民工。改革開放以來，農(nóng)民工對國民經(jīng)濟增長以及城市現(xiàn)代化建設(shè)都做出了巨大的貢獻。遺憾的是，農(nóng)民工雖然已經(jīng)進城工作，但卻沒有享受到市民應(yīng)有的權(quán)利，尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域，由于戶籍制度的嚴格限制，農(nóng)民工仍然被排斥在體制之外。要實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化，必須加快農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民步伐，為此要加快土地征用制度、戶籍制度和社保制度改革。改革的目標(biāo)重點一是完善補償機制，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，使其能夠按照市場原則足額獲得土地增值收益（包括一定時期內(nèi)的土地后續(xù)增值收益）。二是取消戶籍制度限制，使得公民能夠在城鄉(xiāng)之間自由遷徙，農(nóng)民可以自由進城，市民可以自由下鄉(xiāng)。三是建立起覆蓋城鄉(xiāng)的一體化社會保障體系，實現(xiàn)住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公共服務(wù)的均等化，為被征地農(nóng)民解決好后顧之憂。
（作者單位為華夏銀行發(fā)展研究部）
