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“民工荒”與戶籍制度

事情從在2004年就開始顯現(xiàn)并在最近幾年愈演愈烈的“民工荒”說起。

經(jīng)歷了2003年的“民工潮”之后，2004年我國農(nóng)民工數(shù)量出現(xiàn)大逆轉(zhuǎn)，“民工荒”迅速被各方媒體報(bào)道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅珠三角地區(qū)加工制造類企業(yè)的工人缺口高達(dá)200萬人。2004年第三季度，浙江省民工缺口比重為34.25%。2008年金融危機(jī)期間這一現(xiàn)象暫時(shí)消失，但從2009年下半年開始，伴隨經(jīng)濟(jì)回升，新一輪“民工荒”又開始了，103個(gè)主要城市崗位空缺與求職人數(shù)的比率從金融危機(jī)期間的0.85，大幅回升至0.97，接近2007-2008年的歷史最高點(diǎn)(中國人力資源市場(chǎng)信息監(jiān)測(cè)中心)。2010年，“民工荒”繼續(xù)，此次“民工荒”不僅體現(xiàn)在珠三角和閩東南，長三角、環(huán)渤海地區(qū)也成為“民工荒”的主要發(fā)生地。缺工企業(yè)主要是從事出口加工業(yè)的中小企業(yè)，不僅是技工和管理人員缺乏，普通勞工也開始缺乏。

“民工荒”的核心原因與戶籍制度關(guān)系很大。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分割下，“城鎮(zhèn)戶口”和“農(nóng)村戶口”修葺了一道不可逾越的墻。一邊是享受“養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟(jì)、補(bǔ)助”等多重福利的城市人口，一邊是即便為城市建設(shè)付出了血的代價(jià)也無法獲得“醫(yī)療救助”的農(nóng)民工。一邊是可以輕松享受城市優(yōu)越的教育資源的城市人口，一邊是就算在城市讀到高中畢業(yè)也必須回到農(nóng)村參加高考的農(nóng)村人口。這種福利與權(quán)利的缺失，使得農(nóng)民工看不到在城市發(fā)展的希望，對(duì)城市生活的向往逐漸減少。同時(shí)從2003年開始我國逐漸加大了對(duì)農(nóng)村的政策扶持力度，減免農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，并同時(shí)通過新農(nóng)合、新農(nóng)保等多項(xiàng)措施，使得農(nóng)民享受更好的農(nóng)村福利待遇。于是，更多的農(nóng)民選擇回到農(nóng)村，選擇守著自己的一畝三分田，過上輕松自在且有尊嚴(yán)的生活。

然而，城市發(fā)展不能缺少農(nóng)民工。二元結(jié)構(gòu)必須破除，剩余勞動(dòng)力仍要轉(zhuǎn)移，人口紅利還需顯現(xiàn)。因此，2009年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議以及2010年中央的一號(hào)文件與 “兩會(huì)”共同強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重大戰(zhàn)略調(diào)整就是城鎮(zhèn)化。放開戶籍制度限制，解決新生代農(nóng)民工市民化問題，是我國“城鎮(zhèn)化新政”的一個(gè)重要組成部分，在此背景下，我國各地都在積極探索戶籍制度改革，新政屢現(xiàn)。

農(nóng)民工市民化：各地戶改政策評(píng)述

自十七大提出要推進(jìn)戶籍制度改革至今，我國各地均推出地方戶籍改革政策。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，已有河北、遼寧、江蘇、浙江等12省市相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分。各地改革措施不一，上海、深圳、濟(jì)南等地相繼推出居住證制度，部分城市推出購房落戶政策，廣東省推出積分入戶政策，重慶嘗試通過建立轉(zhuǎn)戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機(jī)制，以合理的過渡期保障農(nóng)民合法權(quán)益，而成都則推出“讓農(nóng)民穿著風(fēng)衣進(jìn)城”的戶籍改革政策。總體看來，這些政策，尤其是2010年廣東省、重慶成都兩市的政策尤其進(jìn)步意義，但同時(shí)也存在不少問題。

2010年6月，廣東省人民政府出臺(tái)《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(試行)》，通過細(xì)化為學(xué)歷、技能、參保情況等多項(xiàng)指標(biāo)，并賦予相應(yīng)的分值，入戶條件明確并量化，以此引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民工及其隨遷人員通過積分制入戶城鎮(zhèn)，農(nóng)民工子女可憑積分讀公辦學(xué)校，同時(shí)對(duì)保留農(nóng)村戶籍等留有彈性。雖然廣東省的農(nóng)民工積分制入戶政策是一個(gè)相對(duì)而言已經(jīng)在“邁開步子”搞城鎮(zhèn)化的政策，但這個(gè)步子邁得不夠大。這一政策過分重視學(xué)歷職稱，實(shí)際受益面太窄。盡管與不少地區(qū)所搞的“購房入戶、高學(xué)歷高職稱者入戶”相比，廣東省的農(nóng)民工“積分入戶”政策門檻更低一些。但是，積分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)大多數(shù)初中畢業(yè)的農(nóng)民工群體來講，還是太高了，難以達(dá)到積分的要求。同時(shí)，政策規(guī)定如果農(nóng)民工所得積分達(dá)到入戶標(biāo)準(zhǔn)，則必須放棄農(nóng)民之前在農(nóng)村所擁有的宅基地與承包地。農(nóng)民為一張戶口簿要放棄土地，這并不利于社會(huì)整體發(fā)展，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展反而會(huì)起到一種阻礙作用。農(nóng)民擁有的宅基地與承包地某種程度上在承擔(dān)著社會(huì)保障重任，不能輕易的拿掉，農(nóng)民也不遠(yuǎn)輕易放棄。即使農(nóng)民真的放棄了，如果再遇到09年似的全球性金融危機(jī)，上千萬的農(nóng)民工如果失業(yè)而又不再能回到農(nóng)村，那將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)安全問題。

廣東省的農(nóng)民工“積分入戶”政策還沒成熟，2010年7月28日，重慶市又召開戶籍制度改革新聞發(fā)布會(huì)，宣布8月15日全面啟動(dòng)重慶戶籍制度改革。按照重慶市的規(guī)劃，將在兩年內(nèi)解決在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的200多萬農(nóng)民工及其家屬、40萬失地農(nóng)民和70萬農(nóng)村籍大中專學(xué)生的戶口問題，形成科學(xué)有序的人口城鎮(zhèn)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)300萬“農(nóng)轉(zhuǎn)城”。

盡管此次重慶市戶籍制度改革力度較大，不附加其他條件，允許農(nóng)民轉(zhuǎn)戶，但是政策仍存在諸多不完善的地方。首先是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的原有土地如何處置并不明確。重慶在戶籍制度改革中農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后承包地、宅基地實(shí)施了“三年過渡”的方式。重慶允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長三年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)，并避免農(nóng)民轉(zhuǎn)戶急轉(zhuǎn)身。然而，“三年過渡”的保留期。那么三年之后政策又是如何？重慶市規(guī)定轉(zhuǎn)戶后農(nóng)民可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，但是以何種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)放棄土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償？這些問題都不清晰。如果在不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下讓農(nóng)民放棄土地進(jìn)城，就無法達(dá)到預(yù)期的城鎮(zhèn)化目標(biāo)。其次，戶籍問題不單單是戶口所在地的問題。戶籍背后的城鄉(xiāng)公共服務(wù)和福利政策的差距才是其核心所在。重慶市的現(xiàn)有政策是根據(jù)農(nóng)民所放棄的土地的補(bǔ)償所得轉(zhuǎn)化為農(nóng)民成為市民后的社會(huì)保障，使其能參加醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到底是多少暫且不談，就算農(nóng)民的土地補(bǔ)償能夠等值兌換為與市民相等的社會(huì)保障，那么農(nóng)民用什么錢在城市買房安家落戶？另外農(nóng)民工文化程度普遍不高，多靠體力干活，如失去工作或年老，如何生存？顯然，重慶的戶籍改革政策在城鄉(xiāng)對(duì)接問題上走得不夠遠(yuǎn)。

但是，我國的“戶籍改革”試驗(yàn)沒有停步。2010年11月16日，與重慶市同樣是作為我國“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的成都市宣布，該市將徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，推進(jìn)戶籍、居住一元化管理，到2012年實(shí)現(xiàn)全域城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍。成都市的這次戶籍制度改革是目前為止改革中力度最大的一次。主要有以下三個(gè)亮點(diǎn)：

第一，農(nóng)民可自由遷入城市，戶口隨居住地變動(dòng)而變動(dòng)，并享有平等的城市基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城后，其在農(nóng)村的承包地、宅基地等仍將得到保留。這一政策在消除隱藏在戶籍背后的身份差異和基本權(quán)利不平等方面做出了較大努力，被形象的稱為讓農(nóng)民披著“風(fēng)衣”進(jìn)城。

第二，市外人員入戶，將享受與本地居民同等的待遇。而廣東省和重慶市的戶籍制度改革只針對(duì)本市籍農(nóng)民。在很多城市中，外來務(wù)工人員構(gòu)成了城市農(nóng)民工群體的很大一部分，如果戶籍改革政策不破除地區(qū)間的藩籬，只在地區(qū)內(nèi)部進(jìn)行人口遷徙，則有可能會(huì)產(chǎn)生很大的負(fù)面激勵(lì)，不但會(huì)使民工荒愈演愈烈，而且有可能會(huì)錯(cuò)失吸引大量外來勞動(dòng)力定居帶動(dòng)房地產(chǎn)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的發(fā)展機(jī)遇。成都市的戶籍改革認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，確實(shí)前進(jìn)了一大步。

第三，城市居民也可在農(nóng)村定居，并將戶口隨所在地遷入村鎮(zhèn)。與其他城市的戶籍改革不同，成都市放開農(nóng)民戶口的同時(shí)，也不對(duì)城市居民的戶口遷移進(jìn)行限制，市民也可以放棄城市戶口在農(nóng)村落戶。

成都的戶籍改革新政，作為破除戶籍制度弊端的一次新的嘗試有其值得肯定的地方。但同時(shí)，因?yàn)槠鋷в性囼?yàn)性質(zhì)，很多政策都是在理想化的條件下設(shè)置的，要進(jìn)一步推行，仍有面臨諸多挑戰(zhàn)。首先，農(nóng)民披著“風(fēng)衣”進(jìn)城，盡管對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民而言是較好的政策，但是對(duì)于政府財(cái)政而言確實(shí)一筆不小的開支。重慶的戶籍改革成本一部分可以由農(nóng)民的土地出讓補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，而成都允許農(nóng)民保留其承包地和宅基地進(jìn)城就無疑給政府帶來了很大壓力，錢從哪里來？過多的農(nóng)民進(jìn)城是否會(huì)給成都帶來承載壓力？其次，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶有一部分原因是為子女能夠享受到更好的教育資源。政府鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的政策下，成都市如何做到真正確保教育公平，使得大量農(nóng)村學(xué)生轉(zhuǎn)為城市居民后也有資格進(jìn)入好學(xué)校而不擠占已有資源，這是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。第三，關(guān)于外市農(nóng)民也可以在成都市落戶的政策目前只是一句口號(hào)，外市農(nóng)民轉(zhuǎn)戶牽涉到很多問題。比如轉(zhuǎn)戶后外市農(nóng)民的土地怎么辦？如果兩地關(guān)于轉(zhuǎn)戶的土地政策不相同甚至矛盾的話，外地農(nóng)民轉(zhuǎn)為成都市居民就是不現(xiàn)實(shí)的。外地農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后是否與本地農(nóng)民一樣，享有同樣的公共服務(wù)和福利政策？如果是，大量外地農(nóng)民轉(zhuǎn)戶可能會(huì)引發(fā)相應(yīng)的社會(huì)問題。第四，城市居民戶口轉(zhuǎn)到農(nóng)村，這一條政策目前來看也過于理想化。想要轉(zhuǎn)為農(nóng)民的城市居民大多數(shù)是看中了農(nóng)村的土地，轉(zhuǎn)戶后是否能夠分得土地？土地怎么分？宅基地怎么分？這都是很復(fù)雜的問題。而且，地理位置越好的農(nóng)村，想要入戶的城市居民必然多，什么樣的人能夠獲得入戶資格？也許會(huì)滋生新的精英捕獲。

破除二元結(jié)構(gòu)還有一段路要好好走

“二元結(jié)構(gòu)”的痼疾確實(shí)應(yīng)該通過“城鎮(zhèn)化”破題。通過放開戶口限制，充分發(fā)揮城市集聚人氣的作用，使原來沒有戶籍的人口能夠在城市安家落戶，對(duì)該地的房地產(chǎn)發(fā)展會(huì)有一個(gè)很好的拉動(dòng)作用。同時(shí)，隨著人口的增多，城市的集聚效應(yīng)與輻射效應(yīng)也可以慢慢地形成。通過放開戶籍大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)，集聚人氣，一方面可以提高我國的城市化水平，把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移出來。另外一個(gè)方面也可以通過城鎮(zhèn)的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，以此來縮減城鄉(xiāng)差距，確實(shí)是一條比較好的發(fā)展路子。

然而，從目前我國各地的戶籍改革來看，在“城鎮(zhèn)化”的建設(shè)道路上，我們?nèi)蕴幵诔跫?jí)階段，從“二元結(jié)構(gòu)”到“城鎮(zhèn)化”，我國還有很長一段路需要好好走。在這一過程中，有三個(gè)原則需要重點(diǎn)把握。

首先，戶籍制度改革的同時(shí)一定要處理好轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)和福利政策的接續(xù)問題。戶籍制度改革既不能傷害到農(nóng)民的土地權(quán)利，又要為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供與市民同等的社會(huì)福利政策并解決好轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的住房保障。同時(shí)，取消針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的不合理限制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、就業(yè)機(jī)會(huì)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。另外，也要在教育公平方面做足文章，將轉(zhuǎn)戶農(nóng)民子女納入城市學(xué)校的招生計(jì)劃，提供平等的教育資源和環(huán)境。

其次，中小城市及城鎮(zhèn)戶籍制度改革應(yīng)該循序漸進(jìn)，不能急躁冒進(jìn)。戶籍制度改革是包括社會(huì)保障體系改革，農(nóng)村土地制度轉(zhuǎn)變，城市資源分配等問題在內(nèi)的一項(xiàng)大幅度改革，其改革成本巨大，需要充分考慮城市公共服務(wù)資源的供給能力和政府財(cái)政的最大支付能力，要在各方面條件均成熟的條件下逐步開展改革，否則將會(huì)帶來新的城市發(fā)展問題。

第三，戶籍改革政策要逐步放開外地農(nóng)民轉(zhuǎn)本地市民的限制，并為外地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供相應(yīng)的公共福利政策。我國農(nóng)民外出打工有一個(gè)特點(diǎn)，就是大多不愿在本地打工，越遠(yuǎn)越好，對(duì)于新一代農(nóng)民工(80后農(nóng)民工)而言，更是如此。外來打工者是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工的重要部分，為城市建設(shè)做出了不少貢獻(xiàn)。但是地區(qū)之間由于政策不同，外地農(nóng)民要轉(zhuǎn)戶仍存在不少困難。但是這是未來戶籍改革的重要方向。可以采取循序漸進(jìn)的辦法，在兩個(gè)省份或地區(qū)之間開通戶籍改革通道，兩個(gè)省份實(shí)行類似的改革政策，兩地農(nóng)民工可以自由轉(zhuǎn)戶。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的兩個(gè)地區(qū)，自由轉(zhuǎn)戶基本不可能實(shí)行。但是可以通過進(jìn)一步提高和完善外來農(nóng)民工的就業(yè)、醫(yī)療和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為外來農(nóng)民工提供平等的權(quán)利保障。