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2025年08月23日
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張英洪：北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員、法學(xué)博士、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會鄉(xiāng)村建設(shè)專委會副主任
我們在城市化研究中，曾提出新型城市化應(yīng)當(dāng)是法治的城市化。為什么要提出新型城市化應(yīng)當(dāng)是法治城市化？因為傳統(tǒng)城市化存在一系列亂象，背離了以人民為中心的發(fā)展目標(biāo)，其突出存在兩個嚴(yán)重問題：一是在人口城市化上，進城農(nóng)民工不能實現(xiàn)市民化，農(nóng)民平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利得不到保障和實現(xiàn)；二是在土地城市化上，強征農(nóng)民土地、強拆農(nóng)民住房，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利得不到保障和實現(xiàn)。
在傳統(tǒng)城市化中，地方政府出現(xiàn)了兩種不同的行政模式：一是強征強拆上，積極亂作為。一些地方政府為打造政績，謀取土地財政，在強行圈占農(nóng)民土地、強行拆除農(nóng)民住房上，干勁實足，仇和式的地方強勢執(zhí)政者成為典型和標(biāo)兵。二是在農(nóng)民工市民化上，消極不作為。甚至設(shè)置種種政策制度障礙，阻止農(nóng)民工市民化。我們看到許許多多多強征強拆的地方明星官員，卻鮮有實現(xiàn)包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來常住人口公平享有市民待遇的地方典型官員。
傳統(tǒng)城市化造成了兩種社會病：一種是城市病，一種是農(nóng)村病。城市將農(nóng)村中的青壯年勞動力吸入到城市中打工，卻不給予其市民待遇，在城市中出現(xiàn)了兩億多人的流動人口，形成了農(nóng)民工階層；在農(nóng)村出現(xiàn)了上億的留守兒童、留守婦女、留守老人。
傳統(tǒng)城市化是一種政府主導(dǎo)的掠奪式城市化，是缺乏對政府公權(quán)力以及對資本進行有效制約與問責(zé)的城市化，是損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利的城市化，是限制農(nóng)民工等外來常住人口市民化的城市化，是非法治的城市化。
由于缺乏法治的有效制約與規(guī)范，政府行為出現(xiàn)異化，突出表現(xiàn)在權(quán)力與資本結(jié)盟，掠奪農(nóng)民利益。甚至出現(xiàn)了一種我稱之為的地方政府犯罪現(xiàn)象。城市化中的地方政府犯罪，是最為嚴(yán)重的社會政治問題。
地方政府犯罪的基本含義是以地方政府作為主體的犯罪行為，這種犯罪行為既侵犯公民的個人權(quán)利，又侵犯了國家和民族的公共利益。以人為核心的新型城市化道路，最根本的就是要尊重、保障和實現(xiàn)人的基本權(quán)利和自由尊嚴(yán)，全面依法治國，建設(shè)法治中國，推進法治城市化。
所謂法治城市化，就是將城市化納入法治的軌道，以法治思維和法治方式推進城市化，在城市化進程中規(guī)范和約束公共權(quán)力，尊重和保障公民權(quán)利，維護和促進社會公平正義與文明進步。法治城市化是新型城市化的基本特征和重要內(nèi)容，也是國家治理現(xiàn)代化的根本要求和重要體現(xiàn)。背離法治的城市化，既談不上新型城市化，也談不上國家治理現(xiàn)代化。
推進法治城市化，是一項系統(tǒng)的社會工程。當(dāng)前必須把握好以下幾個關(guān)鍵點：
一要盡快消除城市化中的地方政府犯罪現(xiàn)象。要正確處理好政府與市場、政府與社會、政府與公民的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，將政府工作全面納入法治的軌道，法無授權(quán)不可為，法無禁止皆可為。在建設(shè)法治中國進程中，核心任務(wù)是將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，實現(xiàn)對公共權(quán)力的馴服。人類文明發(fā)展史表明，人類首先是馴服野獸，其次是馴服百姓，最后是馴服當(dāng)權(quán)者。現(xiàn)在，我國已進入了馴服當(dāng)權(quán)者的歷史新時期。要追究地方政府犯罪的刑事責(zé)任。地方政府犯罪不能沒有任何的法律責(zé)任。對地方政府犯罪責(zé)任人，既要從反腐上追責(zé)，更要從刑法上追責(zé)。
二要加快改革城市化中的兩個基本體制結(jié)構(gòu)。城市化將農(nóng)村與城市聯(lián)系在一起。我國的城市化一方面面臨城鄉(xiāng)二元體制的制約，另一方面又受到集體所有制的制約。推進新型城市化，必須破除城鄉(xiāng)二元體制，改革集體所有制。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的目的在于建立城鄉(xiāng)平等開放的制度體系，維護和保障農(nóng)民平等的公民權(quán)利；改革集體所有制的目的在于建立尊重農(nóng)民意愿、允許農(nóng)民自由選擇、維護和保障農(nóng)民完整的財產(chǎn)權(quán)利。
三要正確認(rèn)識和對待權(quán)力與資本。權(quán)力與資本都是人類社會中客觀存在的現(xiàn)實。但在如何認(rèn)識和對待權(quán)力與資本上，我們存在許多認(rèn)識上的誤區(qū)。在如何對待權(quán)力上，有三種基本的認(rèn)識和態(tài)度，一是消滅權(quán)力的無政府主義的觀點。二是迷信權(quán)力的國家主義觀點，法西斯主義和極權(quán)主義是20世紀(jì)國家主義的代表。三是馴服權(quán)力。既然公共權(quán)力既不能消滅，也不能迷信，那么唯一現(xiàn)實和理性的選擇，就是馴服權(quán)力，就是將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，建設(shè)現(xiàn)代法治國家。在如何對待資本上，也有三種基本的認(rèn)識和態(tài)度，一是消滅資本，這就是傳統(tǒng)共產(chǎn)主義的理論學(xué)說。客觀地說，將資本消滅了，當(dāng)然就不存在資本主義的種種弊端了。但問題是，沒有資本的社會，雖然免除了資本的禍害，但卻陷入了極權(quán)主義的深淵，導(dǎo)致了社會的普遍貧困和對公權(quán)力的普遍迷信之中。二是崇拜資本，放縱資本的橫行。這就造成了原始資本主義的泛濫成災(zāi)。馬克思的《資本論》對原始資本主義進行了最徹底的批判。改革以來，特別是1990年代以來，我們從消滅資本的極端走向另一個崇拜資本的極端，各地不擇手段招商引資，公權(quán)力與資本攜手聯(lián)合，致使權(quán)貴資本主義大行其道，民眾則飽受資本橫行和權(quán)力濫用之苦。三是馴服資本。既然資本不能消滅，同時也不能崇拜和放縱它，那么現(xiàn)實的理性選擇就是在法治的框架內(nèi)，節(jié)制資本，發(fā)掘資本在經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用，同時抑制資本的為害。一個成熟的現(xiàn)代社會，既不能消滅權(quán)力，也不能迷信權(quán)力，權(quán)力不能任性；既不能消滅資本，也不能迷信資本，資本也不能任性。
國家治理現(xiàn)代化的根本目的在于保障人權(quán)，維護社會公義，增進人的福祉。應(yīng)當(dāng)將執(zhí)政黨為人民服務(wù)的根本宗旨，具體轉(zhuǎn)化為保障每個人的基本權(quán)利和自由。政府的職能要實現(xiàn)向保障人權(quán)和維護社會公義的重大轉(zhuǎn)變。新型城市化要朝向法治中國建設(shè)的標(biāo)本目標(biāo)，體現(xiàn)全面依法治國的基本要求。
