以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年08月19日
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人物簡介：
樊綱，1953年生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究基金會(huì)秘書長，國民經(jīng)濟(jì)研究所所長，中國綜合開發(fā)研究院院長，國家級(jí)有突出貢獻(xiàn)的中青年專家，兼任北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院教授，博士生導(dǎo)師。
樊綱被譽(yù)為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的中國闡釋者。他經(jīng)歷過“上山下鄉(xiāng)”，高考恢復(fù)后的最初幾年考入大學(xué)，隨后在改革歲月里完成學(xué)業(yè)。由于他較早地接續(xù)上中斷有年的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)譜系，以經(jīng)濟(jì)學(xué)為工具，參與我國的改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)，在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)界有著很高的知名度和影響力。
在談到當(dāng)前中國城市化進(jìn)程中諸如“民工荒”等熱點(diǎn)問題時(shí)，樊綱仍然以其獨(dú)到見解與犀利分析直陳：“正是中國的城市化滯后工業(yè)化，導(dǎo)致‘民工荒’悖論。而一個(gè)地區(qū)如果勞動(dòng)力短缺，就相當(dāng)于勞動(dòng)成本提高了，就業(yè)條件惡化了?！彼嵝?，這會(huì)引起經(jīng)濟(jì)停滯，讓中國掉入“中等收入陷阱”，從這個(gè)意義上講，地方政府應(yīng)該加快為農(nóng)民工提供實(shí)現(xiàn)市民化的條件，加快為更多進(jìn)城農(nóng)民工提供服務(wù)的進(jìn)程。
城市化滯后驅(qū)動(dòng)“民工荒”悖論
對(duì)中國發(fā)展中觸動(dòng)根源的經(jīng)濟(jì)問題，樊綱一向具有敏銳的洞察力，而在城市化這一領(lǐng)域，他表現(xiàn)出了同樣的睿智和與時(shí)俱進(jìn)。
樊綱說，在我們城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)了一個(gè)重大的悖論：一方面，按照官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，將近45%的勞動(dòng)力還是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，如果把留在農(nóng)村但主要收入不靠農(nóng)業(yè)的都算作非農(nóng)勞動(dòng)力的話，現(xiàn)在真正從事農(nóng)業(yè)的大概占全部勞動(dòng)力的30%—35%，并且農(nóng)民收入只有打工者的一半，有的可能還不到，農(nóng)民應(yīng)有足夠動(dòng)力繼續(xù)外出打工。由這些指標(biāo)推斷，中國目前勞動(dòng)力供給并不短缺，但是，一些沿海地區(qū)，甚至包括內(nèi)陸地區(qū)，的確出現(xiàn)了“民工荒”和勞動(dòng)力工資上漲的問題。有人說這意味著中國的人口紅利就要結(jié)束了，有的認(rèn)為“劉易斯拐點(diǎn)”已經(jīng)到了。那么，問題到底出在什么地方？怎么來解決這個(gè)在其它國家沒有出現(xiàn)過的城市化悖論呢？
“導(dǎo)致這一現(xiàn)象的一個(gè)重要因素，就是我們的城市化進(jìn)程落后于工業(yè)化進(jìn)程?！狈V分析說， 2010年，中國的城市化率接近48%，如果算上短期流動(dòng)人口，大約是50%。關(guān)于工業(yè)化，他認(rèn)為按照人的就業(yè)性質(zhì)來看，中國現(xiàn)在的工業(yè)化率大概在70%左右，比城市化率高20多個(gè)百分點(diǎn)。
樊綱認(rèn)為我國的城市化還有一個(gè)特點(diǎn)，就是沒有出現(xiàn)貧民窟?！氨M管中國目前存在有‘半城市化’現(xiàn)象，但沒有發(fā)生像巴西等發(fā)展中國家由于土地私有化使農(nóng)民失去土地滯留在城市周圍，導(dǎo)致30—40%的勞動(dòng)力長期待在城里形成貧民窟的窘境。”他認(rèn)為“這得益于我國的農(nóng)村土地制度”。
樊綱解釋說，城鄉(xiāng)二元戶籍制度使得農(nóng)業(yè)人口在城市里不享受城市的社會(huì)保障，而土地制度是國家給他們?cè)谵r(nóng)村的一塊社會(huì)保障。這樣，農(nóng)民進(jìn)城打工，找到工作就在城市，沒有工作還可以回到農(nóng)村去，不會(huì)在城市形成貧民窟，家里一畝三分地轉(zhuǎn)包了還能要回來。
“正是這樣的制度使得中國沒有出現(xiàn)赤貧現(xiàn)象，沒有出現(xiàn)大批的失地農(nóng)民，這是中國社會(huì)一大幸事。”但是，他也指出，“我們不是沒有代價(jià)的，我們的代價(jià)是歲數(shù)大一點(diǎn)的打工者到了30-40歲以后就回農(nóng)村了。特別是過去幾十年，我們的工業(yè)發(fā)展、就業(yè)增長主要集中在沿海地區(qū)，內(nèi)陸的人到沿海去打工，距離和時(shí)間都是一個(gè)漫長的過程，也是遷移成本很高的一件事情。像現(xiàn)在，買票難讓許多人春節(jié)回不了家。當(dāng)他們覺得出門打工成本很高，或者歲數(shù)大了找工作比較難了，就撤回到農(nóng)村了。另外，農(nóng)村現(xiàn)在生活也不錯(cuò)，政府也很關(guān)心農(nóng)村，提供各種扶持和補(bǔ)貼，種地也不用交稅，很多農(nóng)民就在農(nóng)村待下來了。用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語表述，就是一大批人過早地從工業(yè)服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)力供給中撤出了?！?br />
樊綱說，這使中國出現(xiàn)了一個(gè)現(xiàn)象：按照勞動(dòng)力計(jì)算，還有很多的農(nóng)民，但30歲到60歲這部分人重新回到農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力隊(duì)伍，卻退出了城市勞動(dòng)力供給，這是一些城市特別是沿海地區(qū)出現(xiàn)“民工荒”、農(nóng)民工工資上漲等問題的癥結(jié)所在。這也可以解釋我們城市沒有“老農(nóng)民工”，而農(nóng)村沒有年輕人，只有40歲以上的農(nóng)民與小孩。相比其他一些國家城市化快于工業(yè)化、存在城市貧民窟的情況，那里人們生活在非人道的條件之下，但是他們不會(huì)再“退出”了，30歲以后，40歲以后，50歲以后……他們?nèi)匀辉诔鞘袑ふ夜ぷ鳎挥羞@些人也都獲得了就業(yè)，工資水平才會(huì)明顯上漲。
他強(qiáng)調(diào)，這不說明我國的人口紅利已經(jīng)用完，不說明我國的工業(yè)化已經(jīng)完成，也不說明我國的勞動(dòng)力已經(jīng)完全轉(zhuǎn)移完了、已經(jīng)到了“劉易斯拐點(diǎn)”，而只是說明我國的城市化進(jìn)程慢于工業(yè)化進(jìn)程。
究其原因，他認(rèn)為主要是中國沒有積極推進(jìn)城市化，特別是人的城市化、農(nóng)民市民化，沒有提供基本的社會(huì)保障使其在城市安居樂業(yè)，“即使是水平比較低的社保、醫(yī)保、住房保障、就業(yè)保障，但只要有，就能讓他們?cè)诔鞘欣锎聛?，不脫離城市的勞動(dòng)力供給大軍”。
“對(duì)于中國來說，這既是特點(diǎn)也是問題，需要從國家政策到地方政策進(jìn)行改進(jìn)，以加快推進(jìn)農(nóng)民市民化，最終完成中國的工業(yè)化進(jìn)程、完成農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)?程?！?br />
加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以城市化促進(jìn)工業(yè)化
樊綱提出，過去三十年，我們一直以工業(yè)化帶動(dòng)城市化，今后三十年要以城市化促進(jìn)工業(yè)化。他的理由是：城市化不僅增加投入，增加基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)，而且關(guān)系到下一階段城市化進(jìn)程中人的問題、勞動(dòng)力的問題、農(nóng)民市民化、就業(yè)轉(zhuǎn)移等問題，這既是保障我們以需求支撐增長，同時(shí)也是保證我們有足夠的勞動(dòng)力來支持增長的客觀需要。
有觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)民工技術(shù)水平低，不符合城市發(fā)展的需要，樊綱認(rèn)為這是不對(duì)的。他說，“只有完成這部分農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，中國的社會(huì)才會(huì)更加平等，我們才算完成了工業(yè)化進(jìn)程。也只有這樣，工資水平才能系統(tǒng)性提高，才能縮小收入差距?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是要想方設(shè)法把這部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，在較低的就業(yè)水平基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出讓他們真正加入就業(yè)大軍的條件和環(huán)境?！?br />
他建議，一方面城市要留住年輕的打工者；另一方面，要將原來“人出來找工作”變?yōu)椤坝酶嗟墓ぷ鱽碚胰恕?，吸引那些年齡稍大的農(nóng)民進(jìn)入城市。
那么，是什么工作呢？怎么創(chuàng)造這種工作呢？樊綱的回答是：通過基礎(chǔ)設(shè)施的改善，推進(jìn)中部地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程，使中部地區(qū)也像沿海地區(qū)一樣發(fā)展出更多的工業(yè)，形成大規(guī)模的城市服務(wù)業(yè)。
他解釋說，我國沿海地區(qū)面積小，人口密度大。如果人口繼續(xù)增加，成本也會(huì)提高。那么，是將這部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到其它國家沿海地區(qū)，還是轉(zhuǎn)移到我國的中西部地區(qū)，從而創(chuàng)造更多的就業(yè)，完成勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過程？當(dāng)然，我們希望是后者，而這就關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。從另一方面看，中國的基礎(chǔ)設(shè)施有很大的公共性和外部性，本身相對(duì)低廉的運(yùn)輸條件就是確保我國工業(yè)化進(jìn)程能夠完成的一個(gè)重要條件。如果在長江地區(qū)和中部地區(qū)繼續(xù)通過增加公共投入發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，不僅會(huì)降低中部地區(qū)的交通成本，還會(huì)讓中部在發(fā)展工業(yè)、發(fā)展城市上有很大的潛力。
“這樣的發(fā)展會(huì)使中國經(jīng)濟(jì)更加平衡，使中國創(chuàng)造就業(yè)的空間更大，使工作崗位離還沒轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民更近，而這樣的工業(yè)化、城市化進(jìn)程也是改變中國經(jīng)濟(jì)地理格局的一種大趨勢！我覺得這可能對(duì)解決中部地區(qū)城市化滯后等問題具有重要意義?！?br />
采訪中，樊綱還談到了當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題。他說：“最大的問題就是城市管理缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，各個(gè)部門各自為政，即使一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部也常出現(xiàn)不好協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，這就造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往不配套，道路‘開拉鏈’比比皆是?！?br />
“要知道，城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，各個(gè)環(huán)節(jié)相互依存、相互影響。”他舉例說，道路鋪好后，周邊的規(guī)劃、行駛方向設(shè)置、紅綠燈設(shè)置都很有學(xué)問，而我們?nèi)狈ι钊氲难芯俊Ｋ?，本來不堵車的地區(qū)，發(fā)展過程中因?yàn)椴粩喑霈F(xiàn)的住宅小區(qū)，車流人流的日益密集，開始擁堵。
“另外，硬件建完之后，軟件怎么配套、管理？公共交通與私人交通怎么協(xié)調(diào)？取暖、上下水如何保障？突發(fā)事件如何處理？等等這些都要求整個(gè)城市的布局系統(tǒng)管理?！?br />
在樊綱看來，這雖然是我國在發(fā)展中尋找均衡點(diǎn)的過程，也成為了目前城市化過程中的一大瓶頸，并且這種沒有統(tǒng)一的規(guī)劃導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城后，沒有公共服務(wù)供給，沒有基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，仍然生活在私人供給的狀態(tài)下?！白畹湫偷木褪菑V東的一些村鎮(zhèn)，幾十萬人還像在農(nóng)村一樣。”
他直言，這已經(jīng)成為我國“半城市化”的一個(gè)表現(xiàn)，應(yīng)該與二元戶籍制度造成的農(nóng)民一條腿進(jìn)城、另一條腿還被農(nóng)業(yè)戶籍拽著的“半城市化”引起同樣的重視。
作為中國綜合開發(fā)研究院的院長，他透露，今年研究院將圍繞中國城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市管理這一研究主題，從不同的系統(tǒng)性角度對(duì)各種公共政策進(jìn)行研究。
制定國家規(guī)劃，提高城市化質(zhì)量
30多年的改革開放，是我國工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的過程，我國GDP以年均10%的速度增長，城市化率以每年近1個(gè)百分點(diǎn)提高。截至2009年底，我國的城市化率已達(dá)46.6%，然而，城市化帶來的也不全是驚喜和幸福，“半城市化”、城市病等等問題正在成為阻礙中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的瓶頸。
那么，面對(duì)未來二三十年仍將處在城市化快速發(fā)展時(shí)期的中國來說，如何在取得速度的同時(shí)提高其質(zhì)量呢？樊綱認(rèn)為，最迫切的是要制定國家層面的城市化規(guī)劃，另一方面，要建設(shè)中國的城市化質(zhì)量評(píng)估體系。
他說，城市化的目的是實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，優(yōu)勢在于產(chǎn)業(yè)和人口的集中，集約有效利用有限資源，包括有效利用基礎(chǔ)設(shè)施。上個(gè)世紀(jì)80、90年代大力發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以都倒閉了，就是因?yàn)榉稚⒌墓I(yè)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用太高。城市化的好處就是在一定的投入上，有大量的人口，大量的企業(yè)能利用這些基礎(chǔ)設(shè)施。但不是所有地區(qū)的所有小城市都要發(fā)展。比如西部地區(qū)一些人口流出的地方，計(jì)劃當(dāng)中就不應(yīng)該有大的基礎(chǔ)設(shè)施投入，否則會(huì)導(dǎo)致大量的“鬼城”出現(xiàn)。
另外，城市化是公共品，是一個(gè)公共發(fā)展條件，恰恰需要政府來規(guī)劃，我們現(xiàn)在有區(qū)域布局，卻沒有統(tǒng)一的城市化規(guī)劃，如果城市化遍地開花的話，不僅造成大量資源浪費(fèi)，還會(huì)重蹈韓國“新農(nóng)村建成之日就是農(nóng)民走光之時(shí)”的覆轍。
他提醒，“幻想農(nóng)民在低收入之下留在農(nóng)村過艱苦生活是不現(xiàn)實(shí)的，也許老一代還有可能，但新一代多數(shù)是要出來的，只有絕大多數(shù)農(nóng)民離開農(nóng)村了，剩下的那部分農(nóng)民收入才能提高。因?yàn)楦財(cái)U(kuò)大，才能發(fā)展高科技農(nóng)業(yè)，新的技術(shù)才能更好地應(yīng)用，農(nóng)業(yè)才能發(fā)展，那么多人集中在小塊土地上經(jīng)營，怎么能搞好農(nóng)業(yè)？韓國、日本都曾經(jīng)想阻擋農(nóng)民進(jìn)城，但農(nóng)民還在繼續(xù)進(jìn)城。”
“所以，建設(shè)國家層面的城市化規(guī)劃，研究人口流動(dòng)、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的趨勢，在一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)，考慮通過集約、集中來樹立優(yōu)勢，可以避免城市化遍地開花、撒胡椒面一樣地發(fā)展，也有利于提高城市化的質(zhì)量?！?br />
就中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)將開展城市化質(zhì)量評(píng)估體系的建設(shè)，樊綱建議，需要對(duì)具體的定性與定量評(píng)價(jià)指標(biāo)集思廣益?！氨热?，將基礎(chǔ)設(shè)施投入或者是平均每單位基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造就業(yè)的比率作為定量指標(biāo)，可以解決投入多卻不創(chuàng)造就業(yè)的問題，也可以解決基礎(chǔ)設(shè)施利用率低的問題。類似這樣的指標(biāo)需要廣泛的討論?！?br />
“公共服務(wù)雙軌制”加速農(nóng)民市民化進(jìn)程
作為我國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，樊綱一直深入關(guān)注基本層面和趨勢性的問題。早在1995年，他就提出要防止經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑，應(yīng)采取啟動(dòng)內(nèi)需的政策。2003年，樊綱是最早對(duì)中國經(jīng)濟(jì)過熱發(fā)出預(yù)警的經(jīng)濟(jì)學(xué)家之一……那么，對(duì)于城市化下一階段的重點(diǎn)，樊綱會(huì)有怎樣的見解呢？
“我認(rèn)為，農(nóng)民市民化將是下一階段我國城市化的核心問題。”然而，對(duì)于目前地方統(tǒng)一取消戶籍和控制性放開戶籍推進(jìn)農(nóng)民市民化的兩種路徑，他卻并不十分認(rèn)可。
“統(tǒng)一取消戶籍，讓農(nóng)民全部變成城市戶籍，問題一下子解決了，而且是從法律制度上解決，當(dāng)然很好，但政府能不能提供那么多的公共服務(wù)值得商榷。至少財(cái)政上有問題，這是現(xiàn)實(shí)?；蛟S有的地方財(cái)政收入很好，農(nóng)民工量不大，可以實(shí)現(xiàn)。但像深圳這樣300萬戶籍人口、800萬外來人口的城市，能一下實(shí)現(xiàn)一視同仁嗎？”
樊綱直言，“由于享受教育、醫(yī)療等一系列水平很高的公共服務(wù)，這些城市戶籍人口可以算是‘城市貴族’。如果800萬外來人口也享受同水平的公共服務(wù)，肯定實(shí)現(xiàn)不了?！?br />
而對(duì)于一些地方采取控制性放開戶籍人口，如一年放開2萬人口的戶籍，并附加就業(yè)、住房等各種各樣的條件，他反問：“這樣的進(jìn)度何時(shí)才能實(shí)現(xiàn)800萬人的城市化？”
鑒于這兩種辦法的局限性，樊綱建議雙軌制、低水平覆蓋不失為解決之道?！熬褪钦f，原來市民的公共服務(wù)保持不變，對(duì)非戶籍常住人口提供公共服務(wù)，水平可以相對(duì)低一點(diǎn)，公共服務(wù)可以一項(xiàng)一項(xiàng)逐步提供，先解決最緊迫的問題。”
比如，對(duì)于二三十歲的農(nóng)民工，最緊迫的問題可能是孩子的教育，城市就先提供最基礎(chǔ)的保障性教育。當(dāng)然，對(duì)于更多人來說，要讓他們?cè)诔鞘辛粝逻€要有社保、醫(yī)療、住房等等，并且要做到全國統(tǒng)籌，以便于人們流動(dòng)時(shí)轉(zhuǎn)移，然后逐步擴(kuò)大到醫(yī)療，失業(yè)保險(xiǎn)，貧困保險(xiǎn)等領(lǐng)域。
在樊綱看來，用雙軌制過渡的方法比較現(xiàn)實(shí)，對(duì)于多數(shù)地區(qū)來講，能夠加快城市化進(jìn)程，加快農(nóng)民市民化的進(jìn)程。并且逐年不斷提高有利于減少貧富差距，吸引更多的農(nóng)民進(jìn)入城?市。
“只有當(dāng)城市里新的社保制度能夠替代農(nóng)村社保制度，城市提供的服務(wù)比農(nóng)村還多的時(shí)候，才能吸引農(nóng)民從農(nóng)村出來，我國的土地制度才能破解。”樊綱如是說。
