天津宅基地?fù)Q房,探索大城市近郊區(qū)城市化資源瓶頸
公共政策是對公眾利益的協(xié)調(diào)，一項公共政策實施的效應(yīng)如何，只有以公眾的滿意程度來衡量。以宅基地?fù)Q房，有利于政府在教育、就業(yè)、保障等公共政策上實行有效調(diào)節(jié)，更多地向農(nóng)民這一龐大的弱勢群體傾斜，以維護(hù)社會的總體和諧。正是從這個意義上說，以宅基地?fù)Q房通過相關(guān)制度的精心設(shè)計，符合社會公正標(biāo)準(zhǔn)，具有政策創(chuàng)新意義經(jīng)過十幾年的努力，天津濱海新區(qū)的發(fā)展已納入到國家發(fā)展規(guī)劃中，上升到國家戰(zhàn)略層次，即將成為中國沿海地區(qū)繼深圳、浦東之后的第三個增長極天津市東麗區(qū)位于天津市中心市區(qū)和濱海新區(qū)之間，處于天津濱海開發(fā)帶、海河重化工帶、京津塘高速公路高新技術(shù)開發(fā)帶，毗鄰天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，接受“三帶”、“三區(qū)”的輻射。地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。因此，如何搶抓濱海新區(qū)快速發(fā)展的重大歷史機(jī)遇，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，夯實經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面健康快速協(xié)調(diào)發(fā)展，將是今后一段時期內(nèi)需要著力解決的重大理論與實踐課題。
經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，必然帶來建設(shè)用地的擴(kuò)張。天津市每年撥給東麗區(qū)的1000多畝土地指標(biāo)，已經(jīng)明顯不能滿足各項事業(yè)發(fā)展需要。要實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，就必須破解土地資源瓶頸問題。而在國家宏觀調(diào)控大背景下，在最嚴(yán)格的土地管理制度下，建設(shè)用土地資源投入不可能通過大量占用耕地來解決。因此，只有在非耕地上做文章，在土地集約利用、節(jié)約利用上做文章，通過城市化建設(shè)，整合資源、節(jié)約土地、騰出空間搞經(jīng)濟(jì)，才是破解東麗區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展土地資源瓶頸的有效途徑。
一、以宅基地?fù)Q房破解城市化建設(shè)中的資源瓶頸
眾所周知，任何地區(qū)在城市化建設(shè)進(jìn)程中都必須直面的兩個問題：土地和資金。解決好這兩個問題是能否真正完成城市化建設(shè)，做到既整合節(jié)約土地資源為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供空間載體，又讓農(nóng)民搬得進(jìn)、住得起，生活水平、生活質(zhì)量得到真正提高的關(guān)鍵。
作為突破城市化建設(shè)中土地和資金制約矛盾的嶄新探索，天津市東麗區(qū)正進(jìn)行以宅基地?fù)Q房方式為核心的華明家園的示范小城鎮(zhèn)建設(shè)工作
1、以合作博弈方式破解土地資源瓶頸的思路
伴隨東麗區(qū)“十一五”規(guī)劃的實施，推進(jìn)城市化建設(shè)是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，破解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵之舉。在這一進(jìn)程中，表現(xiàn)出農(nóng)民生存與政府建設(shè)之間圍繞土地供求矛盾的博弈
政府主要扮演引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人民日益增長的物質(zhì)文化需求的角色。在這過程中，圍繞實施經(jīng)濟(jì)、社會各項建沒，必然會涉及對土地的征占和使用。
博弈的另一方是農(nóng)民，他們一方面要求加快“村民變市民”進(jìn)程，以享受城市居民的公共產(chǎn)品和相應(yīng)的社會福利；另一方面，仍將土地、尤其是土地使用者身份視為其生活基本保障，使其無法放棄對土地的依賴。
雙方對土地征占、補(bǔ)償?shù)牟┺模瑢嶋H起源于對資源再分配中利益取向的不同。政府依靠土地進(jìn)行建設(shè)，實現(xiàn)發(fā)展；農(nóng)民依靠土地耕作生產(chǎn)，生活生存。國內(nèi)外由于未解決博弈雙方關(guān)系，矛盾被激化，影響建設(shè)、影響發(fā)展，甚至引起社會動蕩的例子屢見不鮮
利益協(xié)調(diào)是社會和諧與整合的關(guān)鍵。現(xiàn)階段城市建設(shè)征地和拆遷中沖突產(chǎn)生的根源不是征地行為本身，而是未能有效控制不利影響，缺乏利益主體之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，從而導(dǎo)致了局部利益沖突激化、、要破解城市建設(shè)用地資源瓶頸問題，必須利用城市化進(jìn)程中農(nóng)民和政府之間利益博弈的有利結(jié)果。只有從“以農(nóng)民為本”出發(fā)，將土地動用過程中農(nóng)民、政府利益統(tǒng)一起來，才能穩(wěn)妥順利地進(jìn)行仁地建設(shè)開發(fā)，最終達(dá)到各方“共贏”局面。
以宅基地?fù)Q房正是基于上述理念，結(jié)合東麗區(qū)實際，作為建設(shè)新型小城鎮(zhèn)，推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程的一種新路徑。
2、以宅基地?fù)Q房的模式設(shè)計
以宅基地?fù)Q房的基本構(gòu)想是：按照統(tǒng)一規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一批現(xiàn)代化、有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城市。以不減少耕地為前提，農(nóng)民以其宅基地（包括村莊用地），按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。最后由區(qū)統(tǒng)一組織在原有村莊范圍內(nèi)，對相當(dāng)于建設(shè)農(nóng)民還遷住房占地面積大小的土地進(jìn)行復(fù)耕，其余的村莊土地面積即為實施“宅基地?fù)Q房”節(jié)約出的建設(shè)用地，一部分整理后進(jìn)入土地市場拍賣后換回為農(nóng)民建設(shè)小城鎮(zhèn)所需各項費用，另一部分作為區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的儲備用地。
以宅基地?fù)Q房（以村莊換社區(qū)）構(gòu)想，不僅破解了小城鎮(zhèn)建設(shè)土地瓶頸難題，而且有利于平衡和解決小城鎮(zhèn)建設(shè)資金問題。以宅基地?fù)Q房，因為不是征占農(nóng)地，因而把農(nóng)民因土地被征占，喪失生活來源所引起的震動降至最低，使得農(nóng)民利益和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體利益最大限度地保持一致，使農(nóng)民生存和政府建設(shè)之間的博弈成為合作博弈，實質(zhì)上達(dá)到了一種“納什均衡”。以宅基地?fù)Q房，提升了農(nóng)民宅基地的利用效果，盤活了低效率使用的建設(shè)用地，兼顧了農(nóng)民的短期利益和長期利益，兼顧了農(nóng)民的近期生活穩(wěn)定和長期生活水平的提升，解決了農(nóng)民的后顧之憂和集體經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展問題，從而大大緩和了城市化過程中的土地矛盾，確保了社會穩(wěn)定，是推動小城鎮(zhèn)建設(shè)的一種嶄新方式。
3、實施以宅基地?fù)Q房應(yīng)堅持“四項基本原則”
承包責(zé)任制不變的原則。農(nóng)民集中居住后，作為農(nóng)村基本制度的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變，要保持黨在農(nóng)村政策的連續(xù)性，切實保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的合法權(quán)益。
可耕種上地不減原則。嚴(yán)格保護(hù)耕地是國家的大政方針，是剛性指標(biāo)。實施以宅基地?fù)Q房，必須確保耕地的占比平衡、總量不減。
尊重農(nóng)民自愿原則。建設(shè)新市鎮(zhèn)，要堅持以人為本，充分尊重農(nóng)民意愿，廣泛征求群眾意見，把好事做好。
政府領(lǐng)導(dǎo)與市場化相結(jié)合原則。政府研究制定政策措施、規(guī)劃方案確保示范鎮(zhèn)建設(shè)符合農(nóng)民意愿、符合經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)發(fā)展要求；具體建設(shè)實施采用市場化運作，優(yōu)化資源降低成本。
4、以宅基地?fù)Q房的創(chuàng)新內(nèi)容
（1）實施現(xiàn)有村莊建設(shè)用地向城鎮(zhèn)集中，加速實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃。華明示范小城鎮(zhèn)建沒項目設(shè)計遷人東麗區(qū)華明鎮(zhèn)、軍糧城鎮(zhèn)共12個村，總數(shù)達(dá)41063人，13268戶農(nóng)民，騰出的村莊總占地面積12071畝。而新建華明示范小城鎮(zhèn)規(guī)劃安置12個村的村民只需占用3475畝，其中用于安置遷移農(nóng)民住房的土地2983畝，新建學(xué)校、文體中心、博物館、行政中心等用地492畝。通過村民集中遷入小城鎮(zhèn)居住，實現(xiàn)了對土地的集約利用。
（2）嚴(yán)格落實土地政策的前提下，創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地整合、流轉(zhuǎn)和利用的新途徑。對于騰出的村莊占地實行全部復(fù)耕，用以抵還華明示范小城鎮(zhèn)所需7794畝建設(shè)用地。示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地整理復(fù)耕工作由各村民委員會負(fù)責(zé)，東麗區(qū)通過層層簽訂協(xié)議、加強(qiáng)組織管理、做好驗收評估等方法，確保按期完成整理復(fù)耕任務(wù)。
（3）整合土地資源，集中有效利用現(xiàn)有建設(shè)用地指標(biāo)。復(fù)耕村莊現(xiàn)有占地面積，除沖抵華明新城建沒用地外，還能置換出數(shù)千畝建設(shè)用地指標(biāo)。可以合理規(guī)劃、集中使用，為區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)擴(kuò)張?zhí)峁┛臻g載體。
（4）利用土地的資源特性，彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，實現(xiàn)項目整體資金平衡。華明示范城鎮(zhèn)總占地面積 8427畝，勘測定界面積7794畝，減去用于建設(shè)還遷農(nóng)民住宅部分占地，剩余的4319畝土地是可供出讓的，用于建設(shè)商品住宅和商業(yè)設(shè)施等。這部分土地進(jìn)入市場拍賣的收益將用于彌補(bǔ)農(nóng)民還遷住宅建設(shè)資金的不足部分，從而減輕政府在建設(shè)項目時的巨大資金壓力和貸款風(fēng)險。項目建設(shè)資金測算的平衡，使農(nóng)民不花錢住樓房的方案更具備現(xiàn)實操作性。
（5）統(tǒng)一規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的特色示范鎮(zhèn)，實現(xiàn)農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。華明示范小城鎮(zhèn)中，還遷農(nóng)民住宅及為其服務(wù)的公共設(shè)施總建筑面積142.5萬平方米，其中住宅133.3萬平方米，公建及配套設(shè)施9.2萬平方米，農(nóng)民安置居住區(qū)容積率為0.79，綠化總面積約83萬平方米。學(xué)校、文化中心、醫(yī)療服務(wù)中心、博物館等服務(wù)設(shè)施的投入，將滿足農(nóng)民享受城市公共服務(wù)產(chǎn)品的需求，提高農(nóng)民生活質(zhì)量
二、宅基地?fù)Q房滿足農(nóng)民需求
以宅基地?fù)Q房、以村莊換社區(qū)，是推進(jìn)農(nóng)村城市化建沒的一種嶄新方式，作為破解制約城市化發(fā)展瓶頸的切入點，衡量其成功的關(guān)鍵在于能否真正滿足農(nóng)民的各種需求，給農(nóng)民帶來最大的實惠
l、滿足改善居住環(huán)境、享受公共產(chǎn)品、提高農(nóng)民素質(zhì)的需求
以宅基地?fù)Q房，農(nóng)民從自然村落集中到小城市居住，不僅居住條件得到改善，而且生活環(huán)境、生活質(zhì)量、文化品位、社會服務(wù)等方面都將發(fā)生根本性改觀。同時也將改變農(nóng)民原有的思維方式、生活環(huán)境、生活方式，使農(nóng)民能夠共享現(xiàn)代城市生活方式。由于教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)質(zhì)量隨著城市化明顯改善，給農(nóng)民子女提供了接受更好素質(zhì)教育的機(jī)會，亦會帶動地區(qū)農(nóng)民整體素質(zhì)的顯著提高
2、滿足創(chuàng)造就業(yè)空間、增加農(nóng)民收入的需求
建設(shè)和開發(fā)地理位置優(yōu)越的華明示范小城鎮(zhèn)必將引來大量的投資，加之以宅基地?fù)Q房，促進(jìn)農(nóng)民向城市集中，人口集中居住必然增加剛性消費需求，擴(kuò)大市場容量，將使二、三產(chǎn)業(yè)興旺，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值在乘數(shù)效應(yīng)的作用下成倍遞增，直接增加了農(nóng)村的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會。農(nóng)民遷入小城市后，打開了“離土不離鄉(xiāng)”便利就業(yè)的大門，東麗農(nóng)民就業(yè)將便利地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)了多元化就業(yè)，收人將明顯提高。
另一方面，通過以宅基地?fù)Q房建設(shè)小城市，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民宅基地市場價值顯化和農(nóng)民住宅的商品化、產(chǎn)權(quán)化，大幅提高農(nóng)民資產(chǎn)性收入和非勞動所得。以華明鎮(zhèn)為例，農(nóng)民平均現(xiàn)有宅基地0.5畝，估價3－5萬元，到新建小城市置換一套80平方米住宅價值超過20萬元，農(nóng)民家庭財產(chǎn)大幅增加。
3、滿足提升服務(wù)水準(zhǔn)、參與社會管理的需求
農(nóng)民進(jìn)小城市居住，集中程度大幅度提高，有利于城市政府實現(xiàn)公共管理服務(wù)的集中化、集約化，可以使有限資金發(fā)揮更大作用。將有力地推進(jìn)服務(wù)升級，逐步實現(xiàn)小政府、大社會，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)的管理體制，完善經(jīng)濟(jì)和社會管理職能，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，規(guī)范公共管理行為。反過來，城市經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展必將增加政府財政收入，也就相應(yīng)增強(qiáng)了政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的能力，形成良性循環(huán)同時，建立新型服務(wù)機(jī)制。依照法律和有關(guān)規(guī)定建立社區(qū)居民委員會、社區(qū)業(yè)主委員會、社區(qū)聯(lián)席會等自治組織，作為社區(qū)管理服務(wù)的社會化基層組織。通過市場化方式建立起安全保衛(wèi)、市容環(huán)境衛(wèi)生、綠化、市政設(shè)施、商業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)管理構(gòu)架。推進(jìn)基層民主，增強(qiáng)農(nóng)民自我管理的意識，努力創(chuàng)建和諧社區(qū)。
4、滿足享受社會保障的需求
以宅基地?fù)Q房實現(xiàn)上地整合利用，集體土地轉(zhuǎn)為國有。政府提出部分資金作為村民養(yǎng)老金補(bǔ)充，將農(nóng)村“城市化人員”納入養(yǎng)老保險體系，建立多層次的小城市社會保障體系農(nóng)民與市民最大的不同在于前者不享受社會保障。農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，村民變成了市民，逐步享受與城市居民相同的社會保障，這是以宅基地?fù)Q房推進(jìn)城市化建設(shè)帶給農(nóng)民們最大的實惠
社會保障體系的建立完善，可以消除農(nóng)戶養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的后顧之憂，為失業(yè)者提供基本生活保障，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，釋放農(nóng)業(yè)中的剩余勞動力，為農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。同時還可給二、三產(chǎn)業(yè)提供充足的勞動力資源，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程。
以宅基地?fù)Q房為核心的華明示范小城鎮(zhèn)項目自立項起，就受到了市、區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)部門的關(guān)注。目前，華明示范小城鎮(zhèn)已正式申報全國小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展改革試點，國家各有關(guān)部委曾多次來華明示范小城鎮(zhèn)考察、調(diào)研項目總體規(guī)劃已經(jīng)市政府批復(fù)，土地整理復(fù)耕規(guī)劃已由天津市規(guī)劃設(shè)計研究院編制完成并上報國土資源部，項目各項前期準(zhǔn)備工作已基本完成。
公共政策是對公眾利益的協(xié)調(diào)，一項公共政策實施的效應(yīng)如何，只有以公眾的滿意程度來衡量。以宅基地?fù)Q房，有利于政府在教育、就業(yè)、保障等公共政策上實行有效調(diào)節(jié)，更多地向農(nóng)民這一龐大的弱勢群體傾斜，以維護(hù)社會的總體和諧。正是從這個意義上說，以宅基地?fù)Q房通過相關(guān)制度的精心設(shè)計，符合社會公正標(biāo)準(zhǔn)，具有政策創(chuàng)新意義。 (來源：宏觀經(jīng)濟(jì)研究)
