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蔡義鴻：中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會秘書長、《城市化》雜志社社長

王英杰：綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）城市化研究所副主任研究員

　　概要

　　長沙縣針對長沙經(jīng)開區(qū)空間不足、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園招商水平受限的實際，勇敢地打破體制壁壘，大處著眼、大處布局，以國家級經(jīng)開區(qū)托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)的形式，創(chuàng)造出“園區(qū)托管”管理體制，有效整合資源，科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)，推進區(qū)域經(jīng)濟更好更快發(fā)展。

　　引子

　　離開星沙主城沿開元路一路向東，10分鐘車程就來到原黃花鎮(zhèn)長龍村。這里一直是基礎(chǔ)設(shè)施不完善、招商引資情況窘迫的農(nóng)村村落。與此同時，位于星沙主城的經(jīng)開區(qū)卻面臨項目排隊、落地困難，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展受阻的局面。2009年7月，長沙縣果斷決定與國家級長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)合作，由長沙經(jīng)開區(qū)對位于長龍村的產(chǎn)業(yè)基地進行托管，命名為國家級長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)星沙產(chǎn)業(yè)基地。從此，星沙產(chǎn)業(yè)基地不僅能有效接受長沙經(jīng)開區(qū)的品牌輻射，而且通過資源、信息、政策、經(jīng)驗共享，使落戶這里的項目能夠享受到落戶國家級經(jīng)開區(qū)的同等待遇。

　　一、背景：開發(fā)區(qū)由速度向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變

　　開發(fā)區(qū)是開放型經(jīng)濟和高科技產(chǎn)業(yè)的重要載體，是體制創(chuàng)新的產(chǎn)物。設(shè)立之初是為了在現(xiàn)行體制框架內(nèi)，設(shè)置一心專注于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊功能區(qū)。任務(wù)清楚、目標明確、機制靈活，使開發(fā)區(qū)在一個個相對封閉的空間內(nèi)創(chuàng)造出許多經(jīng)濟上的奇跡。由于體制負擔(dān)較輕，開發(fā)區(qū)也成為各級政府發(fā)展經(jīng)濟的重要抓手。也正因為如此，使得各種級別、各種名目的開發(fā)區(qū)在全國遍地開花，規(guī)劃不合理、定位不清晰、盲目擴張和重復(fù)建設(shè)等問題層出不窮，造成土地資源以及財力物力的極大浪費。
新常態(tài)下，開發(fā)區(qū)持續(xù)調(diào)整規(guī)劃，擴大面積，征轉(zhuǎn)地方土地的模式已經(jīng)不可持續(xù)，經(jīng)常出現(xiàn)開發(fā)區(qū)“咽不下”的情況。同時地方政府為創(chuàng)新發(fā)展設(shè)立的體制特區(qū)成了封閉發(fā)展的體制圍墻，又出現(xiàn)地方政府“吃不飽”的窘境。地方政府與開發(fā)區(qū)之間疊床架屋，制度紅利反而造成制度內(nèi)耗。不同級別之間的惡性競爭更加令人痛心，高級別開發(fā)區(qū)與地方政府之間的矛盾已經(jīng)成為制約地方經(jīng)濟發(fā)展的主要因素。

　　盡管存在諸多矛盾，開發(fā)區(qū)仍然是促進地方經(jīng)濟的生力軍。構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制需要開發(fā)區(qū)繼續(xù)充當(dāng)探路者；培育吸引外資新優(yōu)勢需要開發(fā)區(qū)繼續(xù)充當(dāng)頂梁柱；增強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新動力需要開發(fā)區(qū)繼續(xù)充當(dāng)生力軍；應(yīng)對資源環(huán)境新挑戰(zhàn)需要開發(fā)區(qū)繼續(xù)充當(dāng)好模范。汪洋副總理強調(diào)：“開發(fā)區(qū)不僅要繼續(xù)辦下去，還要辦得更好。開發(fā)區(qū)未來的發(fā)展方向就是要‘加快轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展’，實現(xiàn)由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由同質(zhì)化競爭向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變。”

　　進入后開發(fā)區(qū)時代，開發(fā)區(qū)的體制機制創(chuàng)新仍是尋求經(jīng)濟質(zhì)量增長的重要突破口。

　　二、歷程：園區(qū)托管帶來發(fā)展動力

　　長沙縣自開發(fā)區(qū)成立之初就經(jīng)歷了多次園區(qū)托管體制的改革，每一次改革都激發(fā)了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的活力。長沙縣和開發(fā)區(qū)兩個主題圍繞經(jīng)濟建設(shè)的基本目標，不拘小節(jié)，相互扶持，形成了多元共生、協(xié)同發(fā)展的良好局面。

　　1.“舊園區(qū)托管體制”

　　長沙縣園區(qū)管理體制的改革創(chuàng)新是促進長沙縣經(jīng)濟不斷發(fā)展的重要動力。不斷調(diào)整的園區(qū)托管體制，使一個縣級開發(fā)區(qū)一步步成長為國家級的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。

　　1992年，長沙縣就舉全縣之力在當(dāng)時的望新鄉(xiāng)規(guī)劃14平方公里建立長沙縣星沙科工貿(mào)開發(fā)區(qū)。省委、省政府聽取專題匯報后，決定成立“星沙特別招商區(qū)”，要求各部門“多支持、少干預(yù)”。1994年星沙科工貿(mào)開發(fā)區(qū)改名為長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，被確定為省級重點開發(fā)區(qū)。高級別的政策環(huán)境為當(dāng)初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)擴大了發(fā)展空間。同年，梁穩(wěn)根帶領(lǐng)他的團隊來到這個嶄新的開發(fā)區(qū)開創(chuàng)了“三一”的新篇章。

　　1997年，國家科委批準在長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建立“長沙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)星沙工業(yè)高科技園”。這是長沙經(jīng)開區(qū)獲得的首塊國家級“金字招牌”，也是當(dāng)時足以吸引企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策的“金字招牌”。在品牌效應(yīng)的帶動下，當(dāng)年長沙經(jīng)開區(qū)迎來了首家世界500強企業(yè)——韓國LG公司的入駐，這也成為當(dāng)年湖南省招商引資的重大項目，吸引了社會各界的關(guān)注。一枝引來滿庭芳，隨后，遠大空調(diào)、北汽福田、光南摩托等企業(yè)陸續(xù)落戶星沙，開發(fā)區(qū)由艱苦創(chuàng)業(yè)期進入了收獲期。

　　2000年提升為國家級經(jīng)開區(qū)后，原有市縣共管，以縣為主的管理體制變更為市縣共管、以市為主的管理體制。縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，縣委書記擔(dān)任國家級經(jīng)開區(qū)的黨工委書記，縣長、主任另設(shè)。在堅持規(guī)劃、統(tǒng)計口徑、收益分配“三不變”的原則下，繼續(xù)實行經(jīng)開區(qū)與長沙縣稅收“六四分成”的比例，并采取經(jīng)開區(qū)設(shè)立金庫等措施，充分調(diào)動區(qū)縣雙方積極性，促進區(qū)縣團結(jié)干事，共謀發(fā)展。截至2014年年底，長沙經(jīng)開區(qū)擁有企業(yè)1600余家，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)145家，年產(chǎn)值億元以上企業(yè)73家，過10億元企業(yè)16家，世界500強企業(yè)31家。形成了以工程機械、汽車及零部件、電子信息為主導(dǎo)，新材料、食品飲料、輕印包裝等為補充的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，已經(jīng)成為長沙乃至湖南工業(yè)發(fā)展的重要增長極和核心驅(qū)動力。

　　2.“新園區(qū)托管體制”

　　為進一步激活縣域經(jīng)濟發(fā)展，長沙縣又相繼開發(fā)建設(shè)了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的榔梨、黃花、暮云等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)和星沙產(chǎn)業(yè)基地，形成“一區(qū)七園一基地”的園區(qū)發(fā)展格局。但園區(qū)級別較低，服務(wù)水平有限的弊端逐步顯現(xiàn)，相同的土地資源并未獲得同樣的收益。

　　2008年，為解決經(jīng)開區(qū)發(fā)展空間的問題，縣區(qū)進一步提出了“以區(qū)帶園、業(yè)務(wù)托管、資源共享、互利共贏”的發(fā)展思路，為拓展園區(qū)空間、促進產(chǎn)業(yè)輻射奠定了堅實的基礎(chǔ)。2009年開始，經(jīng)開區(qū)制定出臺了星沙、榔梨及黃花產(chǎn)業(yè)基地委托經(jīng)開區(qū)管理的方案，探索建立了“園區(qū)托管”管理體制，并在星沙產(chǎn)業(yè)基地率先啟動托管試點。

　　1）規(guī)定基本原則，明確“園區(qū)托管”托管形式

　　原則決定運行方向，形式?jīng)Q定操作內(nèi)容。為確保“園區(qū)托管”運行方向準確，操作內(nèi)容可行，縣區(qū)在深入調(diào)研園區(qū)發(fā)展實情、準確把握區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、積極借鑒外地成功做法的基礎(chǔ)上，確定了“統(tǒng)一規(guī)劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、經(jīng)濟合作”的運行原則，明確了“七統(tǒng)一”托管形式，即由縣人民政府依法授權(quán)經(jīng)開區(qū)，按照統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一優(yōu)惠政策、統(tǒng)一招商引資、統(tǒng)一環(huán)境治理、統(tǒng)一管理服務(wù)的模式，對托管區(qū)域?qū)嵭泄芾怼Ｍ瑫r，將托管區(qū)域冠名為“國家級長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)×××產(chǎn)業(yè)基地”，如星沙產(chǎn)業(yè)基地已冠名為“國家級長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)星沙產(chǎn)業(yè)基地”。

　　2）強化區(qū)域合作，明晰“園區(qū)托管”管理權(quán)限

　　權(quán)限明晰才能管理順暢、合作良好。縣區(qū)在保持托管區(qū)域行政體制（財政和人事管理體制）不變的前提下，進一步強化了區(qū)域間的合作層次和空間，縣區(qū)對托管區(qū)域?qū)嵭须p重協(xié)作管理，即經(jīng)濟建設(shè)、發(fā)展和管理業(yè)務(wù)由經(jīng)開區(qū)全權(quán)指導(dǎo)，財政和人事繼續(xù)由地方黨政負責(zé)管理，但產(chǎn)業(yè)基地主要領(lǐng)導(dǎo)的任免，應(yīng)充分聽取、征求經(jīng)開區(qū)意見。星沙產(chǎn)業(yè)基地作為新建設(shè)區(qū)域?qū)嵭泄芪瘯徒值擂k兩套班子，分別主抓經(jīng)濟和社會事務(wù)。榔梨等已建成區(qū)域，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)基地實行兩塊牌子、一套班子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職分別兼任產(chǎn)業(yè)基地黨政正職，保證工作的延續(xù)性。

　　3）實行合資運營，構(gòu)建“園區(qū)托管”工作平臺

　　縣區(qū)按照“多予、少取、放活”和“誰投資、誰受益、公司化運作”的原則，以資本為紐帶，組建合資公司，形成“園區(qū)托管”工作平臺，實現(xiàn)開發(fā)共建、發(fā)展共享。第一個試點是在星沙產(chǎn)業(yè)基地正式托管后，縣區(qū)分別出資4000萬元，注冊成立了長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)星沙產(chǎn)業(yè)基地開發(fā)有限公司，作為星沙產(chǎn)業(yè)基地開發(fā)建設(shè)主體，公司與產(chǎn)業(yè)基地管委會“兩塊牌子，一套人馬”，受經(jīng)開區(qū)黨工委、管委會，長沙縣委、縣政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以此為紐帶和平臺推動“園區(qū)托管”各項工作，形成了強大的發(fā)展合力。

　　三、效果：激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園發(fā)展活力

　　因地制宜探索出的“園區(qū)托管模式”使一個名不見經(jīng)傳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園在短時間內(nèi)形成了巨大的競爭力，不僅讓產(chǎn)業(yè)基地盡享國家級經(jīng)開區(qū)20年的成功運營經(jīng)驗，而且還成了“千億級”產(chǎn)業(yè)集群的配套承載地，讓星沙產(chǎn)業(yè)基地登上了與發(fā)達園區(qū)優(yōu)勢互補、資源共享、共同發(fā)展的戰(zhàn)略新臺階。思路一換天地寬，托管以后，園區(qū)管委會不再滿天飛跑討項目，而是沉下心來抓建設(shè)，精心筑巢等鳳來。目前，園區(qū)已累計引進項目93個，其中世界500強4家，上市公司6家，項目總投資超過200億元。基本形成了以住友輪胎、大眾汽車配套園、廣汽三菱配套園為龍頭的汽車零部件產(chǎn)業(yè)，以山河智能、云箭集團等為核心的裝備制造業(yè)，以康寶萊、賽隆藥業(yè)為代表的醫(yī)藥類新興產(chǎn)業(yè)以及生產(chǎn)、生活性現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等相輔相成的產(chǎn)業(yè)體系。2014年，園區(qū)的工業(yè)總產(chǎn)值達34億元，其中規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值22億元，創(chuàng)稅1億元。這片坐擁空港城、近攬松雅湖，緊鄰長沙經(jīng)開區(qū)的沃土，從昔日的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)，已然成為長沙東城經(jīng)濟發(fā)展的新支點。

　　新的園區(qū)托管是長沙縣經(jīng)濟體制改革的一次重大突破，經(jīng)過五年多的探索試行，實踐證明“園區(qū)托管”有力激發(fā)了經(jīng)開區(qū)與星沙產(chǎn)業(yè)基地的發(fā)展活力，初步形成了資源共享、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的良好局面，為深入推進“園區(qū)托管”積累了有效經(jīng)驗。

　　四、點評：在探索中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題

　　1.園區(qū)托管實現(xiàn)縣、區(qū)的互惠雙贏

　　1）有力拓展了經(jīng)開區(qū)發(fā)展空間

　　經(jīng)過20年的發(fā)展，經(jīng)開區(qū)38平方公里規(guī)劃用地已基本開發(fā)完畢，承載大項目、好項目的空間明顯有限。縣區(qū)明確經(jīng)開區(qū)托管星沙、榔梨、黃花產(chǎn)業(yè)基地后，等于在規(guī)劃上將經(jīng)開區(qū)拓展了38平方公里，切實解決了當(dāng)前經(jīng)開區(qū)大項目用地困境。

　　2）切實增強了區(qū)域發(fā)展融資能力

　　通過縣區(qū)合資組建開發(fā)公司，共建投融資平臺，長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)星沙產(chǎn)業(yè)基地開發(fā)有限公司，憑借縣區(qū)的信譽、擔(dān)保能力和影響力，迅速吸納了大量銀信、民間資金和社會資本的融入，滿足了星沙基地開發(fā)建設(shè)的需要。

　　3）有效激發(fā)了園區(qū)發(fā)展活力

　　星沙產(chǎn)業(yè)基地實行托管以來，在經(jīng)開區(qū)的品牌優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和政策優(yōu)勢的輻射帶動下，開發(fā)建設(shè)力度明顯加大，發(fā)展步伐明顯加快，使星沙基地實現(xiàn)了由托管前招商引資門可羅雀，向托管后招商項目接踵而至的顯著轉(zhuǎn)變。

　　2.“園區(qū)托管”面臨的問題

　　盡管“園區(qū)托管”取得了較好成效，為加快園區(qū)發(fā)展產(chǎn)生了積極推動作用，但在實施過程中仍面臨著許多工作流程、建設(shè)投入和財稅機制等方面的問題，有待進一步改進和加強。

　　（1）“園區(qū)托管”工作流程有待優(yōu)化。由于受區(qū)縣雙重領(lǐng)導(dǎo)，重大事件要經(jīng)過縣政府常務(wù)會、經(jīng)開區(qū)主任會兩道程序，相關(guān)部門的行政事務(wù)日漸增多，辦事效率有所降低。

　　（2）“園區(qū)托管”配套設(shè)施有待完善。基礎(chǔ)設(shè)施對接，實現(xiàn)資源共享是“園區(qū)托管”的重要內(nèi)容。由于托管園區(qū)的發(fā)展目標與所在區(qū)域的發(fā)展階段存在差距，園區(qū)配套設(shè)施的建設(shè)往往不能滿足園區(qū)快速發(fā)展的需要。

　　（3）“園區(qū)托管”資本運營政策有待規(guī)范。由于財政體制的差異，不同的園區(qū)稅收分成模式不同，容易出現(xiàn)園區(qū)本級收入過低的現(xiàn)狀，影響“園區(qū)托管”正常有序發(fā)展。

　　（4）園區(qū)建設(shè)不同階段，園區(qū)托管的政策效應(yīng)不同。在新建的開發(fā)區(qū)內(nèi)，園區(qū)托管的優(yōu)勢特別明顯，新的產(chǎn)業(yè)、新的政策都能得到較好的落實。但對于老的園區(qū)，托管體制就要做出相應(yīng)的調(diào)整，要尊重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和政策的延續(xù)性，要加大技術(shù)、市場兩端投入和扶持力度，支持傳統(tǒng)園區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。