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2025年08月16日
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張英洪：北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員、法學(xué)博士、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會鄉(xiāng)村建設(shè)專委會副主任
實現(xiàn)高水平的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是“十三五”時期北京農(nóng)村改革發(fā)展的一個新的目標(biāo)定位。北京是最早開展城鄉(xiāng)一體化研究的地區(qū)之一，也是最早提出以城鄉(xiāng)一體化的思路指導(dǎo)開展郊區(qū)農(nóng)村工作的地區(qū)之一。早在1986年，北京就提出把城鄉(xiāng)一體化作為郊區(qū)工作的指導(dǎo)方針加以推進和探索。2008年12月，北京市委十屆五次全會明確提出率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。“十二五”期末，北京市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局已基本形成。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)高水平的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是“十三五”時期北京市貫徹落實五大新的發(fā)展理念、確保各項工作走在全國前列的必然要求。
“十三五”時期，北京要實現(xiàn)高水平的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須對照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的“五化”目標(biāo)，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化，全面深化改革，重點在以下三個大的方面實現(xiàn)新突破。
一是在基本公共服務(wù)供給水平上實現(xiàn)新突破。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的差距是城鄉(xiāng)二元體制安排的重要結(jié)果。“十二五”時期，在公共產(chǎn)品的硬件供給上，通過持續(xù)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，京郊農(nóng)村的面貌發(fā)生了根本性的重大變化；在公共產(chǎn)品的軟件供給上，通過建立“新農(nóng)保”、“新農(nóng)合”、城鄉(xiāng)低保政策并軌等一系列政策措施，已經(jīng)實現(xiàn)了京郊農(nóng)村社會保障的全覆蓋，廣大農(nóng)民的生活有了根本性的兜底保障。“十三五”時期，要在提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平上邁出新步伐，特別是要落實共享發(fā)展理念，進一步提高農(nóng)村居民各項社會保障待遇標(biāo)準(zhǔn)，加快縮小城鄉(xiāng)社保待遇差距。尤其是要積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化問題，提高農(nóng)村老年居民社會保障水平，提升其生活質(zhì)量。在疏解北京非首都核心功能中，要重新認識和規(guī)劃郊區(qū)農(nóng)村的戰(zhàn)略定位和發(fā)展前景，提升郊區(qū)農(nóng)村在疏解首都非核心功能上的承載能力。要加大城鄉(xiāng)社區(qū)學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老所等基本公共服務(wù)設(shè)施的配套規(guī)劃建設(shè)，堅決改變在城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃建設(shè)中一味注重住房建設(shè)而缺乏公共設(shè)施建設(shè)的畸形格局。要圍繞讓廣大農(nóng)村居民公平享有可及的基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化這個既定目標(biāo)，深化財政體制改革，提高公共服務(wù)支出比重，補齊農(nóng)村基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的短板，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度并軌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。
二是在實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利方式上實現(xiàn)新突破。農(nóng)民缺乏財產(chǎn)權(quán)及其表達機制是“三農(nóng)”問題的一個重要根源。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部課題組研究，2013年北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達10.4萬億元。參照國有土地價格，北京市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地價值合計高達8.2萬億元，農(nóng)村集體建設(shè)用地均價高達466.9萬元/畝。如何將農(nóng)民擁有的巨額資產(chǎn)變成農(nóng)民擁有的巨大財產(chǎn)以及財產(chǎn)性收入來源，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重大任務(wù)。1992年以來，北京市按照“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”的思路推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，取得了明顯成效。2015年已有134萬股東享受分紅，分紅總額達到45億元，人均分紅3368元。“十三五”時期要按照賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的要求，不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，重點是改革創(chuàng)新農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)方式，使農(nóng)民的巨額集體資產(chǎn)變成農(nóng)民寶貴的財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入來源。
三是在城鄉(xiāng)要素雙向自由流動上實現(xiàn)新突破。城鄉(xiāng)要素的封閉循環(huán)以及不平等交換，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要特征。實現(xiàn)高水平的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須構(gòu)建確保城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向自由流動的體制機制。第一，在人的要素上，要深化戶籍制度改革，著力實行居住證制度，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。2014年北京市常住人口城鎮(zhèn)化率為86.40%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有50.65%，比同期上海市常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別低3.2個百分點和8.43個百分點。在允許農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)就業(yè)落戶的同時，也要構(gòu)建有利于城鎮(zhèn)居民有序進入農(nóng)村定居生活的制度體系。這不但是城市化發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)中心城區(qū)人口向郊區(qū)擴散的新趨勢，也是積極應(yīng)對鄉(xiāng)村人口老齡化、空心化的有效之策，更是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的內(nèi)在要求。實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口雙向自由流動，需要對基本公共服務(wù)體制和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進行同步配套改革。第二，在土地要素上，要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同地同權(quán)。要建立完善保障不同土地所有權(quán)平等地位的政策制度體系，深化征地制度改革，大力推進農(nóng)村集體建設(shè)用地入市試點，在土地資源配置中真正發(fā)揮市場的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，建立健全城鄉(xiāng)土地市場，賦予和保障農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)，合理提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。第三，在資金要素上，要改變農(nóng)村存款資金長期單向流向城市的局面，解決農(nóng)民“貸款難”問題。要以農(nóng)業(yè)農(nóng)村享有平等的金融服務(wù)為目標(biāo)，深化金融體制改革，確保金融機構(gòu)從農(nóng)村吸收的存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，著力推進農(nóng)民合作金融發(fā)展，建立覆蓋農(nóng)村普惠型的金融服務(wù)供給體系，提升農(nóng)村金融產(chǎn)品供給水平，為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供有效的金融支持。同時要鼓勵和支持城市資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、培育新型職業(yè)農(nóng)民、推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供有力的資金支持。
