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2025年08月17日
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近年來，一場農(nóng)民“被上樓”的運(yùn)動(dòng)，在全國20多個(gè)省市先后進(jìn)行。實(shí)行此運(yùn)動(dòng)目的，是將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地量換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。于是，在“拆村并居”、“新農(nóng)村建設(shè)”等口號(hào)下，無數(shù)村莊消失了，被迫住進(jìn)樓房的農(nóng)民生活也受到了極大影響。
針對(duì)這一現(xiàn)象，全國政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明和國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵接受了中國青年報(bào)、中青在線聯(lián)合訪談。
蔡繼明分析農(nóng)民被上樓的原因時(shí)指出，城市化進(jìn)程中，城市需要大量建設(shè)用地，而國家為保證18億畝耕地的紅線不被突破，對(duì)土地指標(biāo)進(jìn)行了嚴(yán)格控制。“所以，很多地方政府就想盡辦法尋找土地來源，除了在市區(qū)內(nèi)搞拆遷，緊接著又盯上了相對(duì)粗放、利用效率不高的農(nóng)民宅基地。”
有兩組數(shù)據(jù)可以為蔡繼明的判斷提供佐證。一組數(shù)據(jù)是：山東肥城市每年的用地需求是3000～4000畝，但國家每年批的用地指標(biāo)是400～500畝。另一組數(shù)據(jù)則由李鐵提供：全國村鎮(zhèn)建設(shè)用地約有17萬平方公里，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地僅有約5萬平方公里，城市人均占地面積為80～100平方米，農(nóng)村人均占地面積大約是260平方米。農(nóng)村人均占地的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市。
因此，把農(nóng)民集中到樓房、小區(qū)里居住，將原來相對(duì)粗放的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾，通過“增減掛鉤辦法”得到城市建設(shè)用地的指標(biāo)，成了越來越多的地方政府增加城市建設(shè)用地的路數(shù)。
這一現(xiàn)象的發(fā)生有政策背景。2004年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。2006年，國土資源部確定了首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)省份。
李鐵表示，為了把“增減掛鉤”試點(diǎn)做好，相關(guān)部門制定了很多約束性的條件，一要指標(biāo)控制，將“增加掛鉤”指標(biāo)列入國家每年建設(shè)用地指標(biāo)，二要封閉運(yùn)行，三要試點(diǎn)操作。
但實(shí)際情況遠(yuǎn)不是那么回事。在直接參與“增減掛鉤辦法”試點(diǎn)后，李鐵發(fā)現(xiàn)，有些地方政府盲目擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍，“不管有沒有條件，為了招商[簡介 最新動(dòng)態(tài)]引資，為了解決土地財(cái)政的需要，大量擴(kuò)展試點(diǎn)的規(guī)模”。他認(rèn)為，這無異于把“增減掛鉤”政策“完全否定掉了”。
此外，一些地方以“新農(nóng)村建設(shè)”的名義強(qiáng)制農(nóng)民建設(shè)新民居，然后拿著增減來的用地指標(biāo)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，“這嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，我們是堅(jiān)決不贊成的”。在李鐵看來，出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因?yàn)椤暗胤秸蟹浅?qiáng)烈的政績沖動(dòng)，為了招商引資，為了解決城市發(fā)展中的建設(shè)問題不惜違背政策而行”。
李鐵指出，“增減掛鉤辦法”在實(shí)際執(zhí)行中存在的最突出問題，是“強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)入新建的樓房，而不考慮農(nóng)民的生活習(xí)慣，也不考慮他們的收入是不是能支撐起搬到樓里后的消費(fèi)”。
李鐵詳細(xì)分析了強(qiáng)迫農(nóng)民上樓過程中存在的問題。第一個(gè)問題是消費(fèi)成本增加。農(nóng)民住進(jìn)樓房后，一切都要花錢，包括水費(fèi)、電費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)。原來，他們有自己的一畝三分地，可以自己種菜，現(xiàn)在卻要買菜。這種消費(fèi)成本，很多政府官員根本沒想到，他們一廂情愿認(rèn)為農(nóng)民住進(jìn)新樓就是一件好事。第二個(gè)問題是產(chǎn)權(quán)問題，農(nóng)民住進(jìn)的樓房，沒有產(chǎn)權(quán)。
李鐵稱，農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，關(guān)鍵在于“被”。農(nóng)民是否被動(dòng)，則主要取決于補(bǔ)償?shù)亩嗌佟Ｋ硎荆霸鰷p掛鉤辦法”的初衷和實(shí)質(zhì)，是要在土地資源整合開發(fā)的過程中探索一個(gè)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。他覺得，實(shí)行“增減掛鉤”后，其實(shí)提高了對(duì)農(nóng)民的平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樵诖酥埃ㄔO(shè)占用耕地時(shí)，給的補(bǔ)償價(jià)格太低。但他也承認(rèn)，“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)肯定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場的價(jià)格”。
李鐵覺得，依照現(xiàn)有的土地相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地屬集體所有，暫時(shí)不能進(jìn)入一級(jí)開發(fā)。如今，將宅基地以置換的方式使農(nóng)民進(jìn)入新鎮(zhèn)、新樓、新小區(qū)，通過增加城市開發(fā)的用地補(bǔ)償以提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這相對(duì)過去低價(jià)占耕地是一個(gè)進(jìn)步。
蔡繼明說也承認(rèn)，“現(xiàn)在大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地是在粗放、無效率地使用，在不減少農(nóng)村耕地的情況下，增加用于城市建設(shè)的用地，這是一個(gè)值得肯定的做法。”
然而，他對(duì)“增減掛鉤”這一形式提出了質(zhì)疑。在他看來，解決土地資源合理配置的目標(biāo)，應(yīng)該是讓農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場開發(fā)，而不是通過“增減掛鉤”來實(shí)現(xiàn)。
“如果集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地平等地進(jìn)入城市開發(fā)的市場，農(nóng)民就擁有了自主開發(fā)的機(jī)會(huì)，獲得財(cái)產(chǎn)性收入的機(jī)會(huì)就會(huì)大大增加，”蔡繼明說，“農(nóng)民‘被上樓’的幾率就會(huì)大大降低。”
