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2025年07月19日
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備受矚目的《大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡稱《大氣法》)日前提請十二屆全國人大常委會第十六次會議進行第三次審議，在給予三次審議稿完善有關大氣污染防治方面內容積極評價的同時，此次《大氣法》還引發不少爭議。昨天，媒體報道甚至提到，有專家看完《大氣法》三審稿想大哭，此法律修訂因此變得備受關注。
為何學界的反應如此悲觀？報道引述的專家觀點，主要認為此次《大氣法》“不是保障公眾利益”，相關領域研究專家的意見得不到重視。事實上，《大氣法》的修訂過程一直爭議不斷，本次修改于2006年啟動，直到2014年12月，第十二屆全國人大常委會第十二次會議初次審議并公開征求意見，此后每一次公開征求意見都不乏質疑的聲音。比如在二審階段，環保法學界對于企業超標排放的最高罰款數額，以及限行限購該不該入法等都有不同意見，這些爭議主要針對大氣保護的策略，而此次則有所不同，學者的質疑主要針對相關標準和責任歸屬等環節，在學者看來，這些基本問題不解決，《大氣法》就起不到保障公眾利益的作用。
大氣保護離不開環保執法，而執法的前提是要制定相關標準，遺憾的是，此次草案對于大氣環境質量和大氣污染排放相關標準方面的規定極為模糊，這會導致什么后果？報道以燃煤電廠為例，提到標準混亂帶來的執法困惑：全國共約4萬億千瓦時的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達到800萬噸和750萬噸就達標；但是，如果按照《火電廠大氣污染物排放標準》要求，則對應二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸；假設要按照“超低排放”要求，那么這三項污染物加起來則不得超過160萬噸。而根據統計，2014年，全國電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬噸、620萬噸、620萬噸左右。這意味著全行業提前達到了“十二五”減排目標，但是卻遠遠沒有實現達標排放。
圍繞大氣污染防治而設立諸多標準，之所以出現這種“部門立法”現象，主要因為不同部門所關注的問題維度有所差異，這其中主要包括總量控制與達標排放、質量管理等方面，不同的出發點有相應的訴求，但是，在環保執法環節如果不明確采納何種標準，這必然會影響執法效果。尤其值得注意的是，執法標準直接關系到企業行為是否違法，這必然會涉及到相應的利益，如果標準混亂，甚至以部門利益制定標準，這就可能為執法部門權力尋租提供便利。前段時間落馬的國家環保部原副部長、黨組成員張力軍，其違法表現就包括簽發多份污染控制相關標準及文件，并造成全國霧霾污染嚴重。《大氣法》有必要改變這種混亂的局面，標準由誰制定，如何出臺，應該做出明確規定。
此外，《大氣法》對于大氣污染防治責任方面的規定也值得商榷，政府負什么責？哪一級政府負責？梳理發現，三審稿對于是縣級人民政府還是縣級以上人民政府承擔大氣污染防治監督管理責任，措辭并不明確，而在規定有關未達到國家大氣環境質量標準，應編制城市大氣環境質量限期達標規劃時，規定的責任主體則是“城市人民政府”這一模糊主體。實際上，有的污染現象盡管發生在城市，但污染源卻是在城市區域之外，污染區與污染源之間的關系往往會發生變化，為了達到防治的目標，學者建議應該將防治責任統一規定為縣級以上人民政府，這樣責任更全面。
《大氣法》修訂歷時15年，除了大氣污染防治涉及錯綜復雜的責任、利益關系，更因為目前的草案確實存在諸多漏洞，為了讓新法真正發揮保護大氣的作用，在通過之前，立法者迫切需要多聽聽外界的聲音。
